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行政诉讼法本身之外 【摘要】本文分析了影响行政诉讼法实施和发展的其 本身之外的因素，认为应该根据现有政治体制能给它提供 空间的大小考虑它的发展和完善。 【关键词】行政诉讼法；权力结构；司法改革；影响 【正文】 制订于1989年的《行政诉讼法》承载了当时人们异常 厚重的法治理想。当它实施的时候，人们曾经对它寄予厚 望。认为它的颁行标志着当代中国“人治时代的终结”、 “法治时代的开始”，意味着一场“静悄悄的革命，”具有 “划时代的里程碑意义”。［①］今天它颁行已二十年了。按 照中国人的习惯，逢“十”需要大庆。然而，我们能庆祝 什么？我想，在肯定它一定作用的同时，我们更需要的是 反思。 我们不得不承认中国的行政诉讼“陷入现实和制度窘 境的另一面，民众的期望和行政法治现实之间的差距明显 存在，行政诉讼制度在权力制约方面显得相当力不从心。” ［②］行政案件受案数低、撤诉率高、上诉率高、改判率高 和申诉率高及执行难，已使人们对行政诉讼制度的“信心” 受到重创。［③］行政诉讼法虽然宣示了法治的理想，却无 法成为我国宪政的出路，对于社会结构变迁所起的作用也 相当有限。这种状况有制度设计本身的原因，但更重要的 原因在制度之外。以下我将分析其中的几个原因，虽然可 能是不全面的，但，我想，是有益的。 一、我国的国家权力结构 从行政诉讼法的立法目的看，监督制约行政，实现行 政法治是其立法目的之一。审判权要监督制约行政权，我 们首先需要明晰国家的权力体系。 国家权力在纵向分为中央和地方的权力。在横向一般 分为立法权、行政权和司法权。立法权由议会行使，是制 定法律的权力。行政权由政府行使，是执行法律的权力。 司法权由司法机关行使，是一种裁判争议的权力。在我国 宪法中并没有司法权的概念。我国宪法规定人民法院是审 判机关，行使审判权。人民检察院是专门的法律监督机关, 行使检察权。国务院和地方各级人民政府是国家行政机 关。司法机关是实际工作中的一个概念，它不但包括法院、 检察院还包括公安机关、司法行政机关。在我国，在行 政、审判、检察权之上还一个“最高国家权力”。我国宪法 规定，国家的一切权力属于人民，人民行使权力的机关是 全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。全国人民代 表大会是最高国家权力机关，行政机关、审判机关、检察 机关，都由它派生，向它负责，受它监督。这就是我国的 政权组织形式，即人民代表大会下的“一府两院”。 《宪法》在序言第7自然段规定了坚持“四项基本原 则”。［④］“党的领导”是“四项基本原则”之一。这是一 个政治原则，也是一个宪法原则。它深刻地影响着中国的 政治、经济生活。党的领导主要体现在：1、党管军队；2、 党管干部；3、党管媒体。 党对军队的领导是绝对领导。这保证了党有效应对艰 难危机局面。也是共产党从“大革命”失败中总结的血的 教训。“三湾改编”后，党把支部建在连上，保证了共产党 对军队的绝对领导。任何政党都为实现一定的价值目标而 存在，政党要实现自已的政治目标，实现自己的价值追 求，它一定向社会成员灌输自己的价值目标，影响控制社 会，以凝聚人心，进而实现这些目标，这是任何政党必须 做的工作。党管“枪杆子”、“笔杆子”，实际上是控制掌 握‘枪杆子”、“笔杆子”的人，这里又衍生出另外一条原 则“党管干部”。党管干部的提拔任用，对干部进行监督管 理。党管干部，不仅包括对干部的使用进行控制，也包括 对干部运用权力的过程进行控制。这也是我国党政不分的 政治体制产生的重要原因。共产党作为一个领导者，控制 着国家的整个政治过程和政治要素。我国的国家权力结构, 在人民代表大会下的“一府两院”之前还要加一个“党的 领导”，是以“党的领导”为原则的人民代表大会下的“一 府两院”。 按照宪法文本，人民法院依法行使审判权，不受行政 机关、社会团体和个人干涉。审判权和行政权是最高国家 权力之下并列的权力。但，实际上，我国法院对行政的依 附不需要人们过多证明。在我国行政是最为强大的权力。 由于党政不分的政治体制，行政实际上成为了执政党实现 其领导的最为有效的工具。 在这种权力结构中，对行政的监督主要是执政党，其 次是拥有尊崇宪政地位的人大。通过法院行使审判权对行 政进行监督实际上被边缘化了。只要这种权力结构不改变 其效用与法律本身展示的相比就会大打折扣。同样，即使 是作为国家专门法律监督机关的检察院，在对行政的监督 中所起的作用也极其有限。197 9年6月26日，彭真委员 长在第五届全国人大第二次会议上关于《人民检察院组织 法》法律草案的说明中讲‘检察院对于国家机关和国家工 作人员的监督，只限于违反刑法，需要追究刑事责任的案 件。至于一般违反党纪、政纪并不触犯刑法的案件，概由 党的纪律检查部门和政府机关去处理。”在建国初期，检察 院曾取得了对行政机关的一般