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行政复议案前和解制度的设计 提要行政复议案前和解是加强行政复议化解行政争议 能力的一种制度探索和创新。在行政复议立案之前，通过 和解程序解决争议，具有现实可能性和必要性。 关键词：行政复议；案前和解；制度设计 引言 行政复议案前和解是指在收到行政复议申请后、决定 是否受理前，行政复议机构在坚持合法、自愿、当事人法 律地位平等、诚实信用等原则前提下，通过调解和协调， 促进申请人、被申请人等当事人通过对话和协商方式达成 和解，以简易程序化解行政争议的行政复议工作制度。现 行的行政复议制度不应当仅仅是“民告官”的渠道，还应 当是群众与作为被申请人的行政机关对话与交流的平台。 从解决纠纷的方式而言，也不应当只是对抗式的裁判一 种，还应当为申请人与被申请人的沟通与合作提供规则和 机会。行政复议案前和解制度依托于行政复议接待与立案 审查工作平台，充分发挥第一时间接触当事人，了解情况 方便、及时、迅速的优势，在及时有效化解行政争议、维 护社会稳定方面发挥着重要的、不可替代的作用。 一、行政复议案前和解的适用阶段 顾名思义，行政复议案前和解适用于行政复议机构收 到行政复议申请后、决定受理之前的阶段。实践表明，在 行政复议立案之前通过和解程序解决争议，具有现实可能 性和必要性。 第一，案前和解可以深入宣传行政复议制度，增加申 请人的信任和理解。由于行政复议制度在我国正式确立的 时间不长，许多群众对行政复议并不知晓；有的群众虽然 知晓行政复议，但是对其缺乏深层次了解，不知道如何利 用这一法律渠道维护自己的合法权益。通过行政复议案前 和解，既可以深度宣传行政复议，又增加了群众对政府工 作的信任和理解，有利于矛盾的最终解决。 第二，案前和解快捷高效，具有案中和解所不具有的 优势。行政复议接待人员直接面对不同利益诉求的群众， 第一时间接触当事人，了解情况及时，与申请人沟通方便, 有利于和解工作的开展；由于对矛盾和问题发现的早，掌 握的信息时效性强，在遇有突发情况时反应迅速，可以发 挥社会危情预警机制的作用，尽量将矛盾化解在初发阶段, 减少社会不稳定因素。 第三，开展案前和解工作可以发挥行政复议法律专业 上的优势，提高接待窗口单位化解争议效能。行政复议机 构工作人员的法律专业能力扎实，在案前和解过程中可以 对争议问题进行法律上的初步判断，并充分及时地释法明 理，帮助当事人选择正确的努力方向。充分发挥这种优势, 可以提高接待窗口单位化解行政争议效能，避免“和稀泥” 式的调解，最大限度地维护申请人的利益。 第四，在审前程序中开展和解工作，可以有效地避免 案中和解的一些弊端。一般而言，合意与审判是对立的， 相互排斥的，因为合意体现的是当事人的意思自治，而审 判强调的是正当程序和审判权力强制干预。如果和解的主 持人与案件的审判人员为同一人，则审判人员容易将对案 件处理的倾向强加到和解方案中，或者出于种种考虑“以 和代裁”，甚至强行调解。而申请人一方往往由于担心得罪 审判人员，而牺牲一部分利益去接受和解方案，造成在程 序上或者实体上的利益损失。理论上，这一弊端在行政复 议案件审理过程中也可能存在。行政复议案前和解的主持 者与案件审理人的分设、和解程序与审理程序的分离，从 制度上避免了超职权主义的审理对当事人处分权的侵害， 而申请人也没有了担心得罪审判人员的顾虑，更乐意选择 案前和解。 总之，笔者主张将案前和解从审理程序中分立出来， 又不使其脱离整个行政复议程序，而置其于审理程序进行 之前。这样的设计，既有可能将合意解决纠纷机制的自治 性、效率性与行政复议审理的权威性、公正性统一起来， 又避免了和解与审理交叉同步进行所带来的一些弊端。 二、行政复议案前和解的化解模式 通过调解手段促成双方当事人达成合意，是行政复议 案前和解的基本模式。和解，在现代汉语当中意指“不再 争执或仇视，归于和好”。而调解意指‘劝说双方消除纠 纷”。和解与调解在化解行政争议的语境当中有时意思十分 接近，在实际工作中更是难分彼此。但是，只有分清二者 不同的含义，才能更好地理解和在实践中把握好行政复议 案前和解制度。 和解更加注重双方的沟通和理解。和解主要是当事人 之间就纠纷自愿让步，达成合意解决纠纷的活动。行政复 议案前和解化解行政争议的过程本质上是申请人与被申请 人合意解决行政争议的过程，调解是案前和解工作的重要 方法和手段。正如一些国外的法官在类似的和解程序开始 之前会表明：“这一程序不同于审判，因为我们并不是在对 你们进行判决。我不会作出对你们有拘束力的决定。我在 这里是作为一个中立的第三方，我将帮助你们找出争议的 问题，找出解决问题的方案，帮助你们有效地相互沟通、 谈判并解决纠纷”。 在考虑制度设计时，之所以强调把和解作为基础性模 式，把调解作为辅助性手段，研究“案前和解”制度而不 是