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农村土地三权分置实施路径研究 摘要：农村土地“三权分置”制度设计，是我国农村经济社会发展到一定阶段的必然选择，顺应了土地关系变革的现实需要，符合产权激励作用的内在要求。改革有利于推进农业转移人口市民化，催生新型农业经营主体，促进农业现代化。然而，农村土地“三权分置”在实施过程中还面临理论、政策、法律以及实践操作上的多重难题和困境。实现“三权分置”，要从加强政策协调、完善法律体系、完善承包权权能、加强经营权流转监管以及完善配套机制等方面进行探索研究。 关键词：三权分置；难题；困境；路径分析 本文系中共合肥市委党校2017年度科研课题：《农村土地“三权分置”实施路径研究》，课题编号：HFDXKT201712，项目负责人：李有群。 农村土地是农业生产中最重要的载体，与农村经济社会发展以及农民利益息息相关。当前，在我国经济发展常态化背景下，农村土地产权的公平和效率成为农民关注的重点问题。2014年中央农村工作会议指出，要创新发展一种新型农村土地产权制度，即“三权分置”，其核心内容就是在坚持农村土地经营制度的基础上，进一步落实集体所有权、稳定农户承包权、放活土地经营权。2016年10月，中办、国办下发了《关于完善农村土地所有权承包权经营权分置办法的意见》，对引导土地经营权有序流转、发展适度规模经营、推动现代农业发展和增加农民收入提供了制度基础。 1农村土地“三权分置”改革背景 土地是农村经济发展的基础，土地制度是农村各项制度中的基础性制度，土地制度中最突出的问题就是土地产权制度问题。新中国成立后发生的历次土地制度变迁，都深刻影响着当时农业的经营方式和生产方式。现阶段，随着工业化、城镇化、信息化和农业现代化的推进，大量农村劳动力转移到城市，使大量农村土地的承包权和经营权发生了事实上的分离。截止2016年底，在全国拥有承包地的2.3亿农户中，已有近7000万农户部分或者全部转移了承包地经营权，将其承包地流转给新兴农业经营主体经营，全国耕地二轮承包完成确权面积4.7亿亩，其中35.1%的经营权已经流转给了新兴经营主体。数据表明，这种持续几十年的人地高度对应的关系已不复存在，随之也产生了农地产权不清、权能残缺等一系列问题，农地改革势在必行。 关于农村土地产权制度变革，当前学术界主要有三种看法：一是农村土地产权制度向私有化方向变革；二是农村土地产权制度向国有永佃制方向变革；三是继续完善“两权”分离、家庭承包的农村土地制度。基于土地私有化可能出现的土地兼并、不可预料的社会风险，实行土地国有制的巨大制度转换成本，中央进一步明确了农村土地产权制度改革的方向，就是继续完善土地集体所有制，稳定农民承包权，推进集体所有权、农户承包权和经营权“三权分置”，目的在于破解初次分离下“农地农民用”和“均田承包”的制度局限，进一步解放“人”和“地”，构建一个以“集体所有、农户承包、多元经营”为特征的新型土地制度[1]。 农村土地“三权分置”的制度设计，实质上是在坚持我国土地所有制的基础上，对农村土地产权结构的调整，通过对立体化的土地权利的重新分配，提高农村土地的“效率”，同时兼顾的“公平”。“三权分置”创新了农村土地产权制度，丰富了双层经营体制内涵，顺应了发展适度规模经营的时代要求，是中国特色“三农”理论的重大创新[2]。 2农村土地“三权分置”面临的多重难题 农村土地“三权分置”被认为兼顾了“公平”和“效率”，能够释放巨大的土地红利。然而，“三权分置”的制度设计，存在制度和法律方面的桎梏，也面临着市场经济条件下权利主体的博弈造成三权的利益关系失衡的风险，以及由于配套机制不健全限制经营权权能实现等障碍性因素。 2.1土地的功能定位制约着政策的修订 长期以来，我国农村土地承担着社会保障和生产要素的双重功能，这是政府制定土地政策的基本目标取向，这种试图做到二者兼顾的做法在实践中存在突出矛盾：如果重视土地的社会保障功能，则需要在政策上对土地流转和抵押做出更加严格的限制；如果注重土地的要素配置和财产功能，则需要在政策上鼓励土地经营权的流转和抵押。十八届三中全会在《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确赋予了承包经营权“抵押、担保权能”，但由于担忧农民失去承包地，在之后的中央一号文件中提法就改成了“承包土地的经营权抵押”，由此看出，高层对这个问题的决策态度是慎之又慎的。 2015年中央出台的《农村承包土地经营权抵押贷款试点暂行办法》中虽然允许土地经营权抵押，但其第七条第四款“承包方同意承包土地的经营权可用于抵押及合法再流转”和第五款“承包方已明确告知发包方承包土地的抵押事宜”设置的限定条件，兼顾了农民和集体经济组织的利益。在政策体系方面，旧有的政策体系与“三权分置”的制度设计不相适应。如粮食直补、农资综合补贴等补贴政策，目的在于激发农民的种粮积极性，但在“三权分置”的制度设