公共组织理论 第八章 公共组织的管理与运作.pdf

第八章 公共组织的管理与运作 公共组织的管理与运作是公共组织行为的重要表现方式，它涉及公共组织在其活动的过 程中能否能够体现对社会公共事务的管理职能，能否为社会公众提供公共物品和公共服务， 同时求得公共组织自身的可持续发展的重大问题。按照公共组织本身的特点，一般认为，公 共组织的管理系统包括它的决策、计划、组织、指挥、协调和控制等等六大管理职能。本章 主要通过分析研究公共组织在它实现自身管理职能的同时所体现出来的运作方式。 第一节 公共组织的管理 一、公共组织管理的内涵 公共组织管理是公共组织在对社会公共事务的管理过程中所体现出来的、通过制度创 新和手段创新对社会公共事务进行调节和控制的活动。它是公共组织在现有法律和法规严格 规范的条件下，以追求公共利益为其价值取向、以提供公共物品为目的，并接受社会公众监 督的社会管理活动。 公共组织的管理及其活动方式体现了公共组织推进社会整体协调发展、满足社会公共 利益需要的本质，其深刻内涵具体表现在以下几个方面： 第一，公共组织管理的主体是政府组织和社会其他组织形式。公共组织的一个重要特 征是非营利性，它所提供的是公共服务和公共产品，因此，体现这一特征的政府行政机构、 准行政性组织、社会中介机构和社会民间团体等等组织形式也就构成了公共组织管理的主 体。 第二，公共组织管理所面对的是一个十分广阔的社会活动空间。一方面，随着社会的 进步和发展，作为公共组织最重要的组织形式——政府组织所担当的管理任务范围越来越向 纵深化、复杂化方向发展；另一方面，由于全球化的趋势的影响作用，社会的经济、政治和 文化等等出现了一体化发展的势头，因而从广度来看，公共组织的管理范围具有不断扩大、 越来越国际化的趋势；特别是在网络社会中，公共组织的扁平化特征越来越明显。由于公共 组织管理跨度不断横向拓展，与原来的公共组织的管理领域相比，它所对应的空间范围显然 越来越广泛。 第三，公共组织管理过程的科学化程度越来越高，管理的规则和程序越来越受到重视。 公共组织管理是一种社会管理，它最不同于私人管理的地方在于，每一项公共事务的管理都 必须按照社会公众的意愿而不是按照以往经验管理的方式去操作，更不是按照个人的自由意 志任意活动，因此，公共组织的管理必须具备科学的原则和方法。随着科学技术和组织管理 实践的进一步深入，以科学的法则来管理公共组织是一种必然的趋势。 第四，公共组织管理的目的是实现社会公共利益，促进社会整体的发展。社会公共事 务的管理是一个极其复杂的系统工程，公共组织在面对庞杂的公共事务时，首要的事情就是 把公共组织管理、控制的对象（公共组织客体）与公共组织本身的任务、使命和目标进行相 互协调；针对公共组织事务的不断变化，需要及时调整公共组织自身的管理手段和方法，达 到对公共组织管理各层次、各成员之间的相互配合；在公共组织实施管理的过程中，往往存 在着行为与目的不相一致的状况，这就要求公共组织能够采取有效的管理措施，对公共组织 行为进行协调与控制，适时纠正偏离公共组织目标的行为，把公共组织行为与目的紧密联系 起来，以保证公共组织对社会公共事务管理有序和有效发展，从而促进公共利益的实现。 二、公共组织管理的特点 公共组织的管理的唯一宗旨是必须为社会公众提供公共物品和公共服务，因而它的活 动必须符合组织这一预先确定的目标。它要求公共组织在对社会公共事务实施管理的过程 中，应该体现出与组织目标相一致的行为方式，这些行为方式的特点也就是公共组织通过管 理活动所反映出来的管理的本质。 公共组织管理的特点主要表现在以下方面： 第一，人本性 所谓人本，也就是以人为本，它是公共组织管理的最高宗旨，即通过为社会大众提供 公共物品和公共服务，满足广大公众的社会需求等等管理手段，体现以人为目的的活动方式。 公共组织管理的人本性特点要求公共组织从总体上明确管理的出发点和归宿都是为了人，而 不是为管理而实施管理；在公共组织管理的实践中，所有的管理活动都应该从人的根本愿望 和目的出发，管理活动的所有方式也都应该符合人性的要求，从而有利于公共组织管理客体 主动性、积极性和创造性的发挥。具体地说，公共组织管理的人本性主要体现在以下几个方 面： (1)公共组织管理的起点和归宿都是人。个人之所以参加某一组织，根本的原因就是依 靠自己个人的力量不足以应付自身以外的世界，只有在他和其他具有同样要求的人结合在一 起时，他个人的目的才有可能实现。从“人是