中国基层民主发展报告2005 李凡主编.pdfVIP

宏观述评 中国基层民主的发展和法治改革 李 凡 在 《中国基层 民主发展报告 的宏观发展述评 中，我谈 到过中国的基层 民主近年 出现了两个新的发展动 向，正是这两个新 动 向在推动着中国基层 民主的持续发展：第一，地方政府推动的民 主政治改革；第二，基层群众 由于维权而推动基层 民主的发展。在 年 ，这两个发展动 向不仅非常清楚 ，而且也都取得 了一定 的 成就 ，成了推动中国民主发展的基本力量 。毫无疑 问， 年中 国基层 民主 的发展应该是这两个发展动 向的持续延伸，但是存在的 问题也非常多，基本都和中国法治的改革与完善相联系。 一、中国基层 民主的新发展 从 年基层 民主发展 的情况来看， 年 的两个发展方 向 都得到了一定程度的持续发展，其 中尤其值得一提的是地方政府推 动的民主改革出现了新的突破 。 地方政府所推动的改革在 年 出现 了例如云南红河州 的七 个乡镇长的直接选举，以及在 四川、江苏等地出现的乡镇和县一级 选举方面的改革，这些改革在 年确实推动 了中国基层 民主 的 发展 。从 年的发展情况来看，上述地方的乡镇党委书记直接 选举在全国许多地方都得到了持续发展，四川和江苏相当多的地区 都推动了这样的改革。但是 年基层地方政府推动改革最成功 的案例，却并不涉及这些选举制度的改革，而是 由浙江省温岭市所 推动的地方政府公共预算的改革。 年 月 ，在温岭泽 国镇所 出现的群众和政府围绕公共建设项 目的民主恳谈会 ，虽然只是作为 温岭市长期进行的民主恳谈活动而进行，并没有列入到公共预算改 革的计划 中，但是已经具备了一定意义上的公共预算改革的实质 内 容 。 年 月在温岭新河镇人大会议上所推动 的乡镇一级公共 预算改革，则是一项名副其实的公共预算改革，形成了人大和政府 在政府预算上一定的权利制衡。 这项改革使财政部近年来所推进 的公共预算改革在地方政府 中得到了实现，形成了中国公共预算改 革的突破 。虽然这项改革只是一次初步的探讨，但是意义却非常巨 大，从改革的过程和后来的影响来看，这项改革有这样几个方面的 意义：第一，在预算的过程 中真正体现了民意的参与。新河改革发 挥了人大的作用 ，将政府制定的预算全部交给人大会议进行审议， 在人大代表的要求之下，政府又修改了预算，这样 的做法在 中国过 去的预算中从来没有出现过，因此开创了先例 。第二，这项改革实 际上启动了中国人大的改革。虽然这项改革是在乡镇一级人大运作 的，但是发挥了人大代表对政府的监督作用，特别是对政府在公共 预算方面的制衡作用，也在 中国开了先例，因而具有了政治改革的 实质 内容。第三 ，由于实行的是公共预算领域的改革，在改革中加 大了对公众感兴趣和与公众有直 接利害关系的预算 内容，也使得预 算开始 向公共事业倾斜，给基层群众的利益带来了直接的好处。第 四，在公共预算的改革当中，政府 的权利受到了制约 ，通过人大审 议、修改和通过预算，制约了政府在公共政策执行时随心所欲的空 间，使政府只能按照已经通过的预算执行。这样的改革将不受制约 的权利变成受到制约的权利，这就在近年来中国的政府治理改革的 过程 中，找到了一条行之有效而且有重大意义的改革出路。从事后 本文所引用的许多案例都可 以在这本书中找到，一些案例在本书中没有专 门的 叙述，可以参考其他方面的文章和有关报道 。 的情况来看，这项改革产生了相当大的政治意义，全国有一些地方 政府已经在考虑按照这样的思路进行地方治理的改革。 从温岭公共预算改革 的例子看， 年 以地方政府推动 的基 层民主发展成了中国基层 民主发展的主导力量，在推动中国基层民 主向前发展的过程中，逐渐探索到一条可 以和中国的政治实际相结 合的民主发展和政治改革的基层道路，这种意义是很重大的。虽然 年 中国地方政府从表面上来看 ，并没有推动多少具有实质意 义的民主政治改革，多半是一些形象化