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农村税费制度：理性反思与改革重构 内容提要本文在认真研究现行农村税费制度架构，并 对农民负担状况进行实证分析的基础上，深入剖析了现行 农村税费制度存在的缺陷，并揭示了造成农村分配制度存 在问题的体制原因，然后，从统筹城乡经济社会发展，建 立统一、公平、规范、高效的现代公共分配制度的高度， 提出了调整国民收入分配格局，改革重构农村税费制度应 该遵循的原则以及具体的对策思路。关键词农村税费制度 农民负担公共财政改革重构 引言 各国的税收制度尽管不尽相同，但在税种的设立上却 基本相同，即设立个人所得税、企业所得税、商品税（包 括增值税、关税、营业税、消费税等）、财产税（包括地产 税、遗产税等）、社会保障税等基本税种，农业税并不作为 一个独立的税种来设立。在统一的税制下，农民的税收负 担与其他社会成员一样，按其经济活动的属性分别在相应 的税种下缴纳税赋。这样，农民作为纳税人，与其他社会 成员享有相同的税收制度。 如在西欧主要国家，在国家的税收制度中并不单独设 立农业税税种，农业的产品税是与工业等产业一样纳入增 值税的税种征收的，农业税税率大都在20%以内。事实上， 在实际操作中，西欧国家对农业都采取了优惠政策，如法 国、荷兰、希腊和比利时等国对农业实施一定程度的免税, 法国、挪威、卢森堡等国对农业实行特别税率，这使农业 实际负担的税率大大低于增值税的基本税率，如法国为7%, 德国为％,意大利为2%,卢森堡为5%,荷兰为4%,奥地利 和比利时为6%.日本农业税的主要形式是土地税，按土地的 法定价格征收，税率曾为地价的3%,后随着经济发展水平 的提高而大幅度降低。土地税只向土地所有者征收，租地 农民只交地租不交土地税。在美国，农业税赋也是纳入与 其它产业一样的统一的税种制度下征收的，同样不设立单 独的农业税。阿根廷对未加工的农产品免征增值税，菲律 宾、土耳其等国对农业实行零增值税率。考虑到农业的产 业特殊性，许多国家在统一的稅收政策的前提下，还在个 人所得税、遗产税等税赋方面给予农民多种优惠政策。 近年来在全国开展的农村税费改革，是我国农村继土 地改革、实行家庭承包经营之后的第三次重大变革。改革 取得了比较积极的成效，农民负担从整体上得到较大减 轻。如果仅从农民负担总体数量的增减上考察，这次改革 无疑已经达到了预期的目的。但是，笔者认为，由于这次 改革过多地考虑解决眼前的现实问题，没有从统筹城乡经 济社会发展、调整国民收入分配关系的制度架构出发，农 村分配制度中存在的内在矛盾和问题未能得到有效解决, 原有的一些制度缺陷被延续下来，同时又造成了一些新的 矛盾和问题。尤其需要指出的是，现行农村税费制度所引 起的农民收入的逆向调节问题，特别是深层的体制原因所 产生的农民负担反弹的内在张力，随时会对我们改革的目 标预期产生挑战，农民税费负担增加以及“三乱”问题的 产生只是时间问题。本文首先对农村税费制度本身的科学 合理性进行了冷静思考并提出了质疑，然后跳出“农村看 农村”，揭示了农民负担屡减屡重背后的二元税制结构、公 共产品供给、公共资源的使用监督和农村集体产权等方面 存在的制度问题、体制问题，在此基础上提出改革重构农 村税费制度的设想。 现行农村税费制度的缺陷分析 这次农村税费改革是以减轻农民负担为根本出发点的, 从这个意义上讲，改革的基本目的已经达到。但从改革的 实际内容看，似乎没有超越明代的“一条鞭法”和清代的 “摊丁入地”，无非是“正杂统筹”、“赋役合一”。改革没 有充分考虑税收本身的科学要求和农民的负担能力，而是 在农民负担数量的增减上做文章，使得原有的一些制度缺 陷被延续下来，同时又造成了一些新的问题。现行农村税 费制度的主要缺陷有以下几个方面： （一）以税统费造成的法理冲突 这次改革将原由农民上缴的公积金、公益金、管理费 等村提留改为加征农业税附加和农业特产稅附加方式统一 收取再返还给村里；对原由乡镇收取的兴办教育、修建道 路、计生、优抚、民兵训练等统筹费，通过提高农业税率, 并入税的范畴。以税统费办法造成的法理冲突是显而易见 的。 首先是税和费性质的冲突。英国《新大英百科全书》 给税收下的定义是：“在现代经济中，税收是国家公共收入 最重要的来源。税收是强制的固定的征收；它通常被认为 是对政府公共收入的捐献，用于满足政府开支的需要而并 不表明是为了某一特定的目的。税收是无偿的，它不是通 过交换来取得。这一点与政府的其他收入大不相同，如出 售公共财产或发行公债等等。税收总是为了全体纳税人的 福利而征收，每一纳稅人在不受任何利益支配的情况下承 担了纳税义务。”我们可以对税和费的区别作如下的分析： 税必须以国家税法为依据，而费往往没有法律依据； 税法对税种、税基、税率有明确和严格的规定，而费 往往根据一个时期的资金需要而设立；(3 )公