美国外贸政策决策机制的变革.pdf

美国外贸政策决策机制的变革 美国《1934 年互惠贸易协定法》述评 徐泉 西南政法大学 教授 关键词: 贸易政策国会与总统决策机制 内容提要: 《1934 年互惠贸易协定法》的通过是美国贸易政策 与立法发生重大转变的标志。“1934 年体制”导致美国《联邦宪法》 中由国会主导的贸易政策规制体制真正开始向由国会与总统共享决 策体制的过渡完成。其中所涉及的深刻的国际与国内政治一经济背景 是解读这一体制的关键所在。审视这一体制并廓清其中所含的法律机 理，有助于我们深入剖析美国贸易政策的历史流变，其影响表现在对 美国国内贸易政策与国际贸易体制两个层面。 一、美国《联邦宪法》对贸易政策决策机制的规定 (一)国会据美国《联邦宪法》的征税权 国会在对外贸易征税权上的主导地位来源于美国《联邦宪法》的 明文规定。《联邦宪法》第 1 条第1 款即规定：“本宪法授予的全部 立法权，属于由参议院和众议院组成的合众国国会。”而宪法第 1 条 第8 款第 1 项又进一步规定：“国会应有权力，规定和征收税款、关 1 税、进口税与货物税，用以偿付债务、供给合众国共同防御与整体福 利;但所有关税、进口税与货物税应在合众国统一。”美国宪法中的 限权政府原则，“创造性地发展了分权的学说”。 [1]国会作为联邦 政府中专司立法的最重要机构，正是通过立法的方式对征税进行管 制。 因此，在《联邦宪法》产生起的近150 年间，国会在征税权方面 一直处于独占地位。从1789 年第一届国会成立到1930 年，美国国会 推行的是高关税的对外贸易政策并强化其成为国际经济领域实施 “新政”的工具。国会在总体上倾向于高关税政策，主要基于以下两 个原因：一是关税是联邦政府的主要税源，提高关税对政府财政有直 接的积极利益;二是当时美国独立于英国的殖民统治，经济上尚处于 发展中国家地位，为了保护其新兴产业和国内市场不受外来特别是来 自英国的竞争压力，有必要维护高关税。美国首任财政部长汉密尔顿 正是在此情形下提出了贸易保护主义的基本经济国策。 不少论者均把国会所享有的征税权作为美国的贸易政策来看待， 甚至认为高关税贸易政策制定权是国会的一项宪法性权力，“美国的 贸易问题就是关税问题，其贸易政策就是关税政策。” [2]笔者认为 这是一种极大的误解。事实上，美国国会所享有的征税权在《联邦宪 法》上是有明确的界定的。国会的这种征税权在设计宪法时并没有作 为一种贸易政策或贸易决策的基本内涵，相反而是明确其性质与权限 范围的具体的一种由国会独立享有的财政权。“国会可以利用征税作 2 为实施其委托权力的一种必要而适当的手段。”就征税权本身而言， “至少从形式上看，这是一种财权，而不是管理权。” [3] 廓清征税权在性质上不属于贸易政策决策的范畴，具有理论分析 和正确认知美国宪法的基础性作用，征税权与贸易政策在宪法上的制 度安排上并不存在一种包容与隶属的关系，而是由宪法明确规范授予 国会的专门权力。“征税税款的绝对权力以包括各种形式来使用该权 力的权力、为了立法机关可选择适用的各种目的而使用它的权力。这 来自于这样一种不受限制的权力的真正性质。”而将征税权作为管制 贸易的工具加以使用，则是其适用范围的问题，其本身并不构成贸易 政策的基本内涵。“从贸易国家的历史上看，没有什么比这个事实更 清楚了，征税权力常常适用到收入目的之外的其他目的之上，它常常 作为对贸易的管理而适用。” [4]否则《联邦宪法》也就没有必要再 在其下的条款中单独规定国会的贸易政策规制权。 (二)国会据《联邦宪法》的贸易政策规制权 《联邦宪法》第1 条第 8 款第3 项则明确规定国会有如下权力： “管制合众国与外国、各州之间的以及与印第安部落之间的贸易。” 这是宪法对国会所享有的管制贸易权力的最直接的规范。宪法缔造者 认为缺乏这种权力是邦联的主要弊端之一。 管制贸易的权力，对于合众国的繁荣而言，它是一种至关重要的 权力。该规定涉及以下四个方面的内涵：其一，管制贸易的宪法含义。