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市场和社会双向运动视角下城市政策演变 摘 要：根据政治经济学家卡尔?波兰尼的双向运 动理论，现代社会中市场的持续扩张运动尤其是过度的自由 放任的市场经济会遭遇社会抵制经济脱嵌的保护性反向式 运动。因应改革开放以来东莞市场经济不断产生、发展、完 善以及市场经济负面效应累积出现的背景，东莞市的农民工 政策自改革开放早期和中期以来促进了东莞市场经济的发 展。而近年来东莞市政府则为了促进和谐东莞和幸福东莞的 建设而不断出台旨在保护和增进农民工权益的农民工政策。 因此，结合约翰?w ?金登政策议程的多源流理论，以时间 维度对1978年改革开放以来东莞市围绕外来务工人员的典 型城市政策进行分析。 关键词：政策议程；多源流分析；农民工 中图分类号：TU981文献标志码：A文章编号： 1673-291X (2013) 23-0131-02 一、政策议程多源流分析的理论渊源和内容 政策议程的多源流分析与政策过程理论密切相关。政策 过程是政策科学的创始人拉斯维尔所认为的政策科学的两 大重要关注对象之一，“政策过程模型在政治科学家之间占 据主导地位，并将注意力集中在确定政策过程的阶段 上” [1]。在约翰?W ?金登的《议程、备选方案与公共政策》 之前，很多学者忽视了对建立政策议程的关注。理性决策模 式的政策制定者致力于寻求“唯一最好的办法”，以实现预 定的目标。 由于理性决策模式充满理想主义的特征，理论与实践存 在巨大的鸿沟，很快就遭到西蒙有限理性决策模式和林德布 罗姆的渐进决策模式的挑战。西蒙认为，由于决策者的信息、 认知、能力的不完备，加上受到决策者过去经历、个性的影 响，决策过程中不可能获取所有有关的信息和方案，也不可 能完全正确地预测到方案和其所产生的后果，所以也就不可 能完全实现决策者的目标。对此，西蒙修正了理性决策模式 的理论假定，对事实和价值、手段和目的进行区分，以有限 理性代替完全理性，以满意代替最佳。但是，西蒙的有限理 性决策本质上还是属于理性性质的决策。林德布罗姆据此提 出渐进决策模式，这种决策模式具有按部就班、积小变为大 变、稳中求变等显著特征：决策者在既有的合法政策的基础 上，通过连续的有限比较，采取渐进方式对现有政策加以修 改，在多元参与者互动下，通过连续的小的改变，在保持社 会秩序稳定的基础上逐步实现决策目标。渐进决策模式解释 了现实中发生的某些现象，但现实中还存在大量的非渐进变 化的现象，存在“有组织的无序”的现象。不确定的偏好、 不清楚的技术、不固定的参与是“有组织的无序”所具有的 重要属性，模糊的偏好、充满不确定性的技术手段、人员流 动组织化对组织会产生重要影响。科恩、马奇和奥尔森基于 非理性主义的模糊性假设提出垃圾桶模型，问题、解决办法、 参与者、选择机会这四大溪流经过净能量承载量、进入机构、 决策结构、能量分布结构的筛选聚合后得出结果。但是，垃 圾桶模型中的四条溪流是分离的，各自有其自身的特性，相 互间缺乏联系。 约翰?w ?金登对垃圾桶模型进行了修正，认为在政策 系统中存在三种重要的过程溪流：问题识别、政策建议的阐 明和提炼、政治活动。问题识别需要研究官员如何开始关注 某组问题，需要研究为何官员关注某组问题而非别的问题； 政策溪流则与专家、行政官僚、国会议员、压力集团等密切 相关；政治溪流则包括‘国民情绪的摇摆不定、公共舆论 的变幻莫测、行政当局的更换、党派或意识形态在国会中分 布状况的改变以及利益集团的影响这样的因素[2]”。这三 条过程溪流能够互相独立地进行发展和运作以应付问题。但 是，当这些溪流在某些关键的时刻汇集时“政策之窗”就会 打开，为政策建议者提供机会，使其政策建议和问题流、政 治流结合起来，取得政策结果。但是，这种“政策之窗”打 开的时间有限，意味着不是所有的政策建议者都可以抓住这 个机会。约翰? W?金登通过对美国卫生政策和交通政策的 实证研究，对相关国会议员、行政任命官、文官、院外活动 集团成员、新闻工作者、研究人员和咨询顾问人员等进行访 谈，充分利用承载于案例研究、政府文件、政治宣言、新闻 报道和公共舆论调查等各种来源的信息，以实现对因政治行 动、政策规划和政策界定而产生的广泛活动进行剖析，从而 对政府的实际政策议程进行定位，对美国的政策制定过程进 行富有说服力的解释，揭示国家议程建立方式的复杂性和动 态性特征。 二、市场与社会双向运动视角下东莞农民工政策演变历 程 改革开放以来，东莞的市场经济不断发展和完善，农民 工为东莞的经济繁荣和社会进步做出了重大贡献。在早期， 农民工主要关注经济收入的增加，在公共卫生、劳动安全、 子女教育、保险、社会保障、交通、通讯等方面的服务需求 不是很突出。但是，到了 2000后，在物质收入逐步提高的 条件下，农民工在公共卫生、劳动安全、子女教育、保险、