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我国城市公用事业民营化环境保障探究 【摘要】城市公用事业是一个城市赖以生存和发展的基 础。由于长期以来存在着管理体制落后、运营效率低下等弊 端，在城市公用事业中引入民营资本和竞争机制势在必行， 同时也需要通过健全法规政策、强化政府监管责任等方面， 保障城市公用事业民营化的顺利进行。 【关键词】公用事业；民营化；管理体制；监管 城市公用事业是指城市用作公共服务的事业，包括供 水、供气、供热、供电、污水处理、垃圾处理、公共交通（不 包括民航、铁路）以及园林绿化、环境卫生等行业，内容广 泛［1］。城市公用事业是城市经济和社会发展的载体，它直 接关系到社会公共利益，关系到人民群众生活质量，关系到 城市经济与社会的可持续发展。加快城市公用事业发展，是 完善城市功能，促进城市发展的重要措施；是满足城市居民 基本生活，全面建设小康社会的重要内容。由于城市公用事 业具有的自然垄断性和明显的社会公益特征［2］,长期以来, 我国对城市公用事业实行国有企业垄断经营和政府单一投 资的管理体制，造成了运营效率低下、投资严重不足等弊端。 因此，我国对城市公用事业实行了民营化改革。城市公用事 业民营化是一个在城市公用事业领域逐渐扩大民营企业的 经营范围和比重，相应缩小国有企业经营范围和比重的过 程。公用事业的民营化改革在西方一些国家的实践中取得了 巨大的成功， 我国城市公用事业民营化过程中，由于引入了民间资本 和竞争机制，在一定程度上提高了行业的效率，但与此同时, 民营化中也出现了一些问题亟待改善，必须从多个层面出台 保障措施，以推进城市公用事业民营化的顺利进行。 1健全和完善公用事业民营化的法律法规 要保证我国城市公用事业民营化顺利进行并取得良好 的效果，就需要对公用事业民营化进行监管。然而监管必须 依法进行，这样才公正，才能兼顾各方利益。而依法监管的 前提是“有法可依”，但目前我国缺乏健全和完善的与公用 事业民营化相配套的法律法规体系[3],如2004年5月1日 起实行的建设部第126号令《市政公用事业特许经营管理办 法》，虽然对于缺乏特许经营认识的许多市、县级政府具有 很强的指导和约束意义。但《办法》对一些实质问题并未有 所规定，如特许经营的内容、范围，特许经营制度下的产权 归属，特许经营权自愿提前终止或被取消时对获得特许经营 权的企业如何补偿，政府如何平衡获得特许权企业的经济利 益与公众利益等；同时，《办法》对规制内容和形式的规定 缺乏科学、合理的尺度。因此为了消除民营过程中无法可依 的被动局面，为公用事业民营化提供制度依据，应该完善公 用事业民营化的法律法规。应尽快建立相对比较统一的制度 安排，借鉴成功国家的先进经验，制定切实可行的管理法规。 这些法规应由城市公用事业管理局、技术专家、经济专家、 法学家以及政府有关部门组成的独立机构共同拟定，广泛听 取各方利益集团意见，由全国人大批准并实施。 2强化政府的监管责任 城市公用事业实行民营化改革后，相当数量的民营企业 进入城市公用事业，成为经营主体。在无外部约束的情况下, 这些民营企业有可能通过提髙价格，降低质量等手段增加企 业利润，损害消费者利益，但政府不能通过过去管理国有企 业的方式进行管理。这就要求政府转变职能，从城市公用事 业的直接经营者，转变为竞争性经营的组织者，对民营企业 实行有效管制，创造一个公平竞争的市场环境［2］。对于国 有企业，政府也要模拟市场竞争机制，尽可能采取激励性的 管制方式，刺激国有企业提高效率。因此，城市公用事业民 营化要求政府加强管制责任，建立以完善的管制法律制度、 高效的管制机构和有效的监督机制为核心内容的城市公用 事业管制体系，以保证城市公用事业民营化的顺利推进。 强化政府的监管责任，主要涉及监管机构、市场准入、 价格和质量等的管制［4］。目前我国尚没有设立独立的监管 机构，可借鉴发达国家的经验，根据自身情况设立监管者。 新设立的监管机构应与政策制定机构相分离，具有独立性、 专业性和权威性。价格监管是城市公用事业监管的核心内 容。制定合理的价格政策，才能刺激民营公用企业自觉提高 生产效率、降低成本，从而使消费者能享受到较低的价格。 当今世界各国影响较大的定价模型有美国的投资回报率模 型和英国的最高限价模型。根据我国目前的实际情况，政府 可采用最高限价模型来制定公用产品的价格。 3渐进推进城市公用事业民营化 任何改革都是一个从无到有、从小到大的探索过程，城 市公用事业民营化改革也不例外。从发达国家到我国一些大 城市的公用事业民营进程来看，民营化都是逐渐推进的。例 如英国在1984年首先对电信产业实行民营化，然后在1986 年和1989年分别对煤气产业、自来水与电力产业实行民营 化，最后在20世纪90年代才对铁路运输产业实行民营化。 对特定公用事业的民营化改革也是逐步