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新型城镇化建设的制度变迁李圣军史冰清济南大学商学院摘要：新型城镇化的核心是“人的城镇化”，为此必须进行全方位的制度改革，其中财产税制度改革的核心是城乡开征财产税费，并建立统一的公共财政制度;户籍制度改革的核心是将户籍与城镇公共服务和农村财产权利脱钩，实现城乡居民双向自由迁移;治理制度的核心是将“合治”模式改为“分治”模式，使城乡、城城之间互不隶属，同时理顺乡（镇）村关系;土地制度改革的核心是实现城乡土地同权同价，完善土地要素市场;社保制度改革的核心是赋予居民全口径社保资金的所有权，逐步达到全国统筹，最终实现跨区域、跨职业的全国自由流转接续，地方政府仅发挥社保经办人的角色。关键词：新型城镇化;户籍制度;土地制度;社保制度;作者简介：李圣军，山东齐河人，讲师，博士，研究方向为乡村治理、农业产业政策分析。作者简介：史冰清，江苏徐州人，副教授，博士，研究方向为城乡治理。收稿日期：2017-10-09基金：国家社会科学基金资助项目（15CMZ039）Received： 2017-10-09城镇化是人类社会发展的历史潮流，城镇化水平的高低也是反映一个国家或地区社会文明程度和经济发达水平的重要指标。长期以來，我国城镇化水平一直落后于工业化水平，改革开放后，我国城镇化水平开始加速提高，但在户籍制度、土地制度、社保制度、财税制度和治理制度的共同作用下，城镇化建设虽取得了巨大成就，但也遇到了巨大挑战，牛态环境污染、收入差距扩大、大城市病凸显、城市房价加速上涨、拆迁上访等一系列问题接踵而至并不断激化，这一系列问题使传统城镇化Z路走到了尽头。2014年《国家新型城镇化规划（2014-2020）》出台，标志着我国城镇化建设进入新阶段，与传统城镇化相比，新型城镇化将发生全方位的系统性变革。这就需要一系列制度的保驾护航，从而破解传统城镇化的一系列困境，即新型城镇化建设需要在户籍制度、土地制度、社保制度、财税制度和治理制度方面进行系统性的转型，以保障新型城镇化的健康发展。一、城乡财税制度财税制度是现代政府履行公共管理职能和提供公共服务的资金保障，涉及政府可支配资金的收入和支出。不同的税收模式会对经济主体产生不同的影响，从而导致经济主体不同的行为模式；同时，不同的财政支出模式也会导致不同的公共服务供给方式，从而影响城乡居民的社会福利水平。在新型城镇化建设过程中，城乡财税制度变迁的核心是建立“以人为本”和“城乡一体”的财税制度。(-)城乡一体的财产税制度目前，在传统的城乡二元体制下，国家整体税收以“流转税”为主，地方城镇财政收入则以“土地财政”为主，税费改革后，村集体则没有了固定的收入来源。2013年，我国税收收入总额为5. 66万亿元，增值税、消费税和营业税等流转税的收入为3. 23万亿元，占税收总额的57. 1%;同时*, 2013年，我国土地出让金为3. 9万亿元，占地方财政收入的56. 65%;农村除部分集体经济发达的村庄外, 大部分村庄村级组织则陷入软弱涣散状态，村级组织无心无力提供齐种社区福利和公共管理，使群众的向心力和凝聚力大幅下降。为此，在城乡建立统一的财产税制度是一种必然趋势，而新型城镇化为城乡财产税制度的建立提供了契机和动力。城镇财产税制度在既定的分税制下，如何为城镇确立稳定的财政收入来源是目前亟待解决的问题，在传统的土地财政难以可持续的情况下，基于财产征收的房地产税成为改革趋势，目前房地产税的立法及改革问题己提上议事日程。从保障城镇税收收入稳定的角度来综合确定税率及分配问题，总体上房地产税应划归为地方税。农村财产税制度在传统观念中，农村财产由于产权不清晰、流转受限制且主耍自用自享一直没有被纳入财产税的覆盖范围。在新型城镇化模式下，农村的集体经营性建设用地、宅基地、房产、土地承包经营权、集体财产等在确权基础上都将颁证流转，农民的财产性收入将急剧增加，基于农村财产的财产税征收便有了税基基础。譬如基于承包地经营权、集体经营性建设用地和宅基地流转的土地增值税、基于房产流转的契税和房产税等。从扶持“三农”的角度，在农村范围内征收的财产税应以充实村集体可支配财力、完善村集体社会服务和基础设施建设为主，严禁以各种形式将农村的财产税收入转向城镇。(-)城乡一体的公共财政制度在“城市主导”的传统城镇化模式下，城乡之间事实上执行的是二元化的财政制度，农村不直接征税或少征税，因此财政不投资或投资少，城镇征税多，因而财政支岀也多，因此农村很多该纳入公共财政的基础设施、公益事业投资和社会救助，大多通过“一事一议”的方式筹资自建自供，财政只是给予部分补助，而城镇的基础设施、公共服务和社会救助均纳入公共财政范畴。在新型城镇化模式下，城乡一体的公共财政制度要求基于同样的标准设立公共财政投资范围和补助额度，从而实现城乡基础设施和公共服务一体化和均等化。公共财政投资制度在公共