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土地发展权视角下生态补偿机制的实证研究 —— 以佛山市顺德区西南片区为例 卢少少，朱俊华 摘要：探索市场化、多元化生态补偿机制是加强生态文明建设、谋求人民福祉的重要内容之一。但目前我 国的生态补偿机制普遍存在着补偿标准过低、资金筹措渠道单一等问题，造成责任保护主体积极性弱、侵 占基本农田违法行为频发等现象。本文引入土地发展权视角，以顺德西南片区为研究对象，赋予生态用地 虚拟发展权的抽象概念，探索农村生态用地土地发展权价值兑现的生态补偿模式，对牺牲土地发展权益的 农村责任主体一定的回报，正视农村集体的发展诉求，缓和土地开发和生态保护之间的矛盾，填补了国内 生态补偿制度实证研究的空白。 关键词：生态补偿，土地发展权，地租级差 1 引言 狭义来说，生态补偿指对生态（环境）服务付费（PaymentsforEcosystem/Environmental Services）。广义而言，生态补偿是通过行政手段、市场交易方式，由生态保护受益者或生 态破坏者向生态保护者或因生态保护利益受损者一定的金钱、物质或其他补偿，弥补其成本 支出或因生态保护行为而引起的损失。目前，生态补偿机制的研究已经获得国际社会的认可， 并在美国、德国等地实践多年，成为弥补生态破坏负外部性、保障生态功能区居民利益的重 要手段。自十八大以来，生态文明建设成为建设中国特色社会主义的重要任务，探索建立多 元化生态补偿机制逐渐受到党和中央的高度关注。2015年9月，中共中央国务院印发 《生 态文明体制改革总体方案》,指出要完善生态补偿机制， “探索建立多元化补偿机制，逐步 增加对重点生态功能区转移支付，完善生态保护成效与资金分配挂钩的激励约束机制”。2016 年，国务院办公厅发布了 《关于健全生态保护补偿机制的意见》，要求探索建立多元化生态 保护补偿机制，逐步扩大补偿范围，合理提高补偿标准，调动全社会参与生态环境保护的积 极性。2017年，党的十九大报告也将 “建立市场化、多元化生态补偿机制”也列为 “加快 生态文明体制改革，建设美丽中国”的内容之一。 探索市场化、多元化生态补偿机制的关键是赋予生态用地独立对等的市场地位，使生态 用地的土地所有权人获得与开发建设土地相同的土地收益，缩小土地级差收益。土地发展权 及其转移制度源于英美，是国外先进前沿的土地产权制度，与赋予生态用地和其他建设用地 相同的发展权利，在概念上存在一定的相似性，具有较大的借鉴意义，可作为建立市场化、 多元化生态补偿机制的重要补充。为此，本文将引入土地发展权的视角，以顺德西南片区为 研究对象，赋予虚拟发展权的抽象概念，建立全区虚拟发展权均等的理想情景，量化土地农 业用途和非农用途的级差地租收益，建立数量模型评估生态补偿标准的理想值，并将补偿对 象明确至村小组集体土地所有权人，解决生态补偿机制生态补偿标准过低、市场化不足的关 键问题，弥补现有生态补偿政策的不足，从而调动农民保护农田的积极性，缓和土地开发和 生态保护之间愈演愈烈的矛盾。 2 土地发展权视角下生态补偿机制建构设想 2.1 生态用地概念范畴 为清楚界定土地类型和补偿对象，有必要对生态用地作出清晰的区分和定义。根据现行 的 《城市用地分类与规划建设用地标准》（2012年），城乡用地分为建设用地和非建设用地 两类，“非建设用地”中类划分中，没有专门从生态角度做出 “生态用地”分类。国内学者 也分别对 “生态用地”的概念和划分做了大量的研究和探索，但尚未形成统一的标准。根据 不同类型土地的生态效益评价以及实际需求，本文中的生态用地包括耕地、林地、草地、湖 泊等。由于土地所有权分为国有土地和集体土地，国有土地所有权归国家所有，并不存在对 土地所有人补偿的问题。因此本文讨论的生态用地是村集体所有的耕地、林地、草地、池塘 等用地。 2.2 土地发展权的起源与涵义 土地发展权是发展土地的权利，包括土地所有权人或使用权人变更土地用途和改变土地 集约度的权利，学术研究认为土地发展权可与土地所有权分离，是一种可以单独处分的财产 权。土地发展权制度最早建立于英国，随后一些国家和地区引入发展权的概念、制度，并逐 步开始广泛的实践。其中，英国土地发展权利制度是在土地“私有制”的国情下，出于社会 公平公正、维护公共利益的需要，用于解决快速城市化过程中的土地增值和补偿问题。而美 国建立土地发展权是基于区划 （Zonning）的允许开发建设的最大权利 （通常表现在最大楼 板面积或者每英亩住宅单元数量），相当于对私有土地的公共管理