055.我国超特大城市建设利用情况反思与规划建议.docx.pdfVIP

我国超特大城市建设利用情况反思与规划建议 常青 摘要：国家高质量发展战略的提出，在城市建设领域意味着发展方式的深刻变革，超特大城市作为人口、 经济、社会资源要素的高度集聚区域，是实施国家战略的关键对象。本文基于在增量发展背景下我国超特 大城市建设用地管理利用的对象、规模、结构、效益以及城镇化发展趋势的综合评估，指出超大城市普遍 已积累了巨大的城市规模，但总体来看发展粗放、结构失衡，建设用地利用将立足现状重构提质，存量发 展的时代已经来临。最后，立足改变现有粗放失衡的发展方式，从总体层面提出由“关注城镇”到 “城乡 统筹”、由“用地管控”到 “控容增效”、由“产业推动”到 “职住平衡”、由“制定蓝图”到 “制定规 则”的存量发展下规划转型思路。 关键词：存量发展，城乡建设用地，建筑规模，职住平衡，低效 1 引言 2018 年中国提出高质量发展，实质在于人口红利逐渐消失、资源环境约束日趋增强的 背景下，变革发展方式，由数量扩张转向质量提升，提高全要素生产率，是国家发展战略的 重大转型。在城市建设领域，2014 年 《国家新型城镇化规划》就已明确提出我国城镇化必 须进入以质量提升为主的转型发展新阶段，推进以人为核心的城镇化。城市群、超特大城市 是人口、经济、社会各类资源要素高度集聚区域，是实施国家战略的重要载体，在经历30 多年高速增长后，京津冀、长三角、珠三角三大城市群，以2.8％的国土面积集聚了18％的 人口，生态环境压力不断增长 （国家新型城镇化规划，2014-2020 年），北京、上海、广州、 ① 深圳等超特大城市更是外来人口持续不断涌入 ，国家层面严格控制超特大城市人口规模 ②，超特大城市的发展转型对于推进高质量发展战略具有重要的意义。 规划管理必须适应城市发展方式的转型，建设用地是人口、经济、社会各类要素集聚的 空间载体，是规划管理的核心对象，是规划促进城市转型的抓手。规划转型必须按照高质量 发展要求，在对现有建设用地实施认真反思、评估的基础上，立足发展趋势，探索规划转型 的方向。按照国务院2014 年发布 《关于调整城市规模划分标准的通知》，本文所指超特大城 ③ 市是指城区常住人口在500 万人以上的城市，目前全国共有17 座 。 2 建设用地实施反思 2.1 管理对象：主要管控城镇，缺乏城乡统筹 建设用地分为城乡建设用地与区域建设用地两大类，其中城乡建设用地按建设形态分为 ④ 城镇建设用地与村庄建设用地 （图 ）。在过去的高速增长阶段，城市规划主要对城镇建 1 设用地进行管控，对于村庄建设用地在实际管理中明显缺位，缺乏城与乡的统筹，缺乏建设 开发与生态保护的全域统筹。实际发展中，城镇建设用地快速增长，村庄建设用地 （以集体 建设用地为主）缺乏有效管理、无序蔓延，城乡建设用地总规模大幅扩张，占用、挤压生态 空间，城市开发强度偏大，生态环境保护面临严峻挑战。 图1 建设用地分类示意图 以北京为例，2004 版 《北京城市总体规划 （2004 年-2020 年）》只将城镇建设用地作为 总体规划实施的强制性内容，村镇建设用地只确定了人均用地150 平方米标准，与现状对比 ⑤ 规模减量 ，但实际管理中，村镇建设用地的减量与城镇建设用地的扩张没有建立挂钩关系。 2004 版北京总规实施十年后，城镇建设用地总量得到有效控制，但村镇建设用地呈现以集 体建设用地为主的快速增长、粗放蔓延，已超出土地利用总体规划的控制目标，城乡建设用 地总量已突破 《北京市土地利用总体规划 （ 年 年）》约束性目标 （表 ），城乡亟 2006 -2020 1 待统筹管控。 表1 北京城乡建设用地实施情况 2013 现状 北京城市总体规划（2004 北京市土地利用总体规划