042.大型项目、土地财政还是制度创新——南沙新区发展动力辨析.pdfVIP

大型项目、土地财政还是制度创新 ——南沙新区发展动力辨析 许世光 摘要：国家级新区作为改革开放的重要举措之一，是继开发区之后又一次特殊政策区的探索，但是随着密 集批复国家新区，新区赖以生存的政策洼地逐步变小，新区发展动力成为每个新区需要面对的问题。以南 沙新区为研究对象，回顾其发展历程，检讨大型项目、土地财政作为南沙新区前期发展动力的问题，分析 认为制度创新可能是未来新区发展的动力。 关键词：土地财政，制度创新，国家级新区，自由贸易区，南沙新区 1 引言：在新区密集批发的背景下，国家新区发展内在动力是什么 国家级新区作为改革开放的重要举措之一，是继开发区之后的又一次特殊政策区的探 索，一直作为国家社会、经济和政治改革的特殊地区，从1990 年浦东新区开始，继而天津 滨海新区，这成为国家战略的重要支撑。进入2010 年，从重庆两江新区开始进入国家新区 密集投放期，截至 年 月， 年间设立了包括南沙新区在内的 个新的国家级新区。i 2018 3 18 19 国家级新区从当时浦东新区优厚的财税政策条件洼地到当前的普惠性。客观上，国家级新区 相对内涵已经逐步削弱：与当年浦东新区和滨海新区举全国之力办新区不同的是，后续的国 家新区基本上各个省级行政单位操办。也正是国家层面优惠政策的逐步削弱，后续设立的新 区发展也未见浦东新区或者天津滨海新区的发展速度。换言之，与当年直接依靠国家优惠政 策不同，后续新区虽然冠予 “国家级”的称号，却需要 “自谋出路”。在道路选择方面，虽 然各个新区都自诩创新、高端的发展路径，但是基本都在依靠土地和大型项目。文章以南沙 新区为研究案例，回顾检讨发展动力问题对于新区发展的影响，并试图提出新区持续发展动 力选择方案。 2 文献综述：新区研究对于新区发展动力研究甚少 发改委认为，国家级新区是由国务院批准设立的以相关行政区、特殊功能区为基础， 承担着国家重大发展和改革开放战略任务的大尺度、综合型城市功能区 （国家发展与改革 委．2016）。官方的定义突出强调国务院批复这一要件，突出了战略任务的功能，同时是综 合性的城市功能区。在学术界，则进一步细化突出了相关特殊优惠政策和权限由国务院直接 批复，在辖区内实行更加开放和优惠的特殊政策，鼓励进行各项制度改革与创新的探索工作; 突出了国家新区是我国参与经济全球化、参与国际竞争的一种空间决策，是国家核心增长极 和区域战略发展支点 （吴昊天等，2015）；同时，也有学者从 “新区域主义”视角审视，以 “尺度重构”为工具认为国家级新区作为国土开发和协调区域发展的重要空间单元，其组织 形式体现了我国应对国内外发展挑战的区域空间生产策略国家权力尺度选择推动国家级新 区的设立，进而带动国家战略区域的发展，同时映射出国家尺度战略的演变 （晁恒，2015）。 文章倾向于采用发改委定义，由于浦东新区、天津滨海新区在政策投放、项目投放等方面具 有突出的比较优势，雄安新区作为 “千年大计”，其发展逻辑与之前新区有较大差异，因此 雄安新区不作为本文研究的对象，浦东新区、天津滨海新区作为参照对象，而以南沙新区为 例，重点研究中间的16 个国家新区。 虽然国家级新区发展已经18 年，但是专门的研究却仍然未能形成系统的体系。从不同 的视角可以对研究成果进行不同的分类：从新区整体分析和具体个案分析；从研究具体类型 的上包括了空间、产业、经济等方面研究。 第一，新区空间规律，晁恒等 （晁恒等，2015）引入 “尺度”的研究工具，认为 “国 家级新区”以特殊的政策支持和特殊的使命，轮流成为了更大空间尺度战略区域的发展引擎。 在新的发展环境下，国家级新区被赋予了“启动内需”和 “经济转型”的使命，也被寄予新 的希望。这就更加需要我们善用这种刚性的尺度重构工具，通过制度建构、治理重构、规划 整合和财税安排来构建其空间生产策略体系。从新区空间分布看，从东部沿海向西部地区推 进，单点布局到全面发展的空间格局。 第二 新区设立逻辑，新区的设立是国家整体发展战略或者区域发展战略的抓手，一般 都是在国家或区域经济发展进入转折点 （谢广靖，2016）。 第三 新区发展及规划：许世光等以南沙新区研究对象，讨论南沙发展路径问题，提出 要警惕盲目的快速发展 （许世光等，2013）；认为政府强力的支持和干预是上一阶段迅猛发