035.关于城市总体规划改革创新的研究进展与思考.pdfVIP

关于城市总体规划改革创新的研究进展与思考 张洪巧 摘要：经济新常态下为解决发展中面临的重大问题，国家层面提出了全面深化改革的国策。面临城镇化发 展与城市转型需要，城乡规划作为提升政府治理能力与推进治理能力现代化的有力抓手，在实施过程中出 现一些不适应现象，改革与创新迫在眉睫。城市总体规划改革是城乡规划工作改革创新的重中之重，对于 推进城市可持续发展，提升政府治理能力与治理体系现代化具有重要意义。本文从价值理念、技术方法、 事权法理、规划体制等角度归纳了城市总体规划改革创新的方向与思路，总结了当前多个城市总体规划改 革创新的路径与进展。进而对城市总体规划改革创新的研究与实践探索进行分析、评价，并对全域管控要 求下全域城镇空间格局管控体系的构建以及现状数据库做出讨论。 关键词：城市总体规划，改革与创新，规划研究，进展 1 引言 新时期我国经济发展进入新常态，为解决发展中面临的一系列重大问题，迫切要求全面 深化改革。在此背景下，城乡规划作为国家治理体系中的重要组成部分，是推进治理体系与 治理能力现代化的有力抓手，改革创新迫在眉睫。城市总体规划是空间规划体系中极为重要 的层面，在我国城市发展和建设都起到了蔚为重要的作用。新形势下，外延扩张型的总体规 划在城市快速发展过程中也出现了一些不适用的现象，总结来说主要有：总体规划编制多年 后未批，而城市建设行为依然进行；总体规划被下一层级规划屡次突破；总体规划频繁修编； 总体规划与其他部门规划存在纷争等。城市总体规划作为法定规划，面临着“刚性不刚、弹 性不弹”的实施困境，其应有的作用没有得到充分体现，城市总体规划亟待改革已成广泛共 识。 中华人民共和国成立初期，城市总体规划编制以苏联的城市规划思想为主导，苏联和计 [1] 划经济的特征比较鲜明，主要配合国家重点项目建设、为重点项目协调空间 。改革开放后 进入快速发展时期，伴随着土地和财税制度的重大变革，城市总体规划成为满足城市扩张的 增长型规划。近年来面临城市转型发展需要，城市总体规划逐渐向“以人为本”与“可持续 发展”的方向转变。各个时期，学术界对于城市总体规划改革的研究层出不穷，各地也在探 索适合城市发展的总体规划改革路径。本文在总结归纳关于城市总体规划改革创新的相关研 究与实践的基础上，讨论了城市总体规划改革的方向与路径。 2 改革方向与思路 城市总体规划在编制、审批与实施层面存在诸多问题，学者们针对存在的种种问题提出 了改革的方向与思路，可概括为：转变价值理念、改良技术方法、明晰事权法理、规划体制 改革。 2.1转变价值理念 过去几十年间，我国处于经济高速增长时期，城市总体规划作为城市政府的施政纲领之 [1] 一，其主要作用在于推动经济增长与城市发展，以经济建设为导向的总体规划 缺乏对社会 [2] 及人的发展的关注 。新时期，建设资源节约型、环境友好型的可持续发展城市是当下城市 建设的重要任务，城市总体规划的改革与城市发展和社会转型面临的问题密切相关。总体规 [3] 划价值导向由注重经济发展转向更加注重以人为本 ，强调城市的发展应将人民群众的幸福 [4] [5] 作为最高追求；规划思维由过去外延扩张转型向内生增长型转变 ，强调 “底线”控制 ， [2] 从增量扩张向存量优化转变；发展理念从重城轻乡转向城乡统筹 ，强调全域协调发展。 2.2改良技术方法 城市总体规划作为城市发展的战略纲领，不仅仅是规划部门的专业文件，应突出战略导 向逐渐向政策性文件转变[1, 6-8]。一直以来，蓝图式城市总体规划作为一项专业技术性工作， 没有被认定为一项政策制定的过程。规划编制以城市发展的终极蓝图为目标，忽略了实施路 径的引导与制定。城市规划是一项预期性工作，且总体规划期限较长，为应对未来的不