036.转型背景下城市总体规划面临的空间问题与对策——以青岛胶州为例.pdfVIP

转型背景下城市总体规划面临的空间问题与对策 —— 以青岛胶州为例 柳庆元 摘要：随着我国深化改革、转型发展的不断推进，城市的发展动力与发展理念正在经历深刻变化，并对城 市总体规划的编制产生重要影响。本文针对青岛胶州城市总体规划编制过程中遇到的用地拓展、空间管控 等方面的问题，提出通过对总体规划技术路线、空间模式、规划管控等方面的适度调整，引导城市空间资 源合理配置、以规划转型引领城市发展转型的路径与方法。 关键词：转型，总体规划，空间，管控 1 转型期城市规划所面临的变化 当前我国社会经济发展正处于深化改革、推动转型的重要阶段，既存在一定的战略机遇， 也面临着矛盾叠加的严峻挑战。对于城乡规划的影响而言,可以概括为两个方面: 一是发展动力的重大变化:随着投资、城镇化和出口三大强劲引擎的减弱，经济增速开 始减缓，新的增长动力尚在孕育形成。哈佛教授迈克尔·波特曾在 《国家竞争优势》一书中 提到国家经济发展的阶段理论，即国家经济发展可以划分为生产要素导向、投资导向、创新 [1] 导向和财富导向四个阶段 。从我国由出口导向转向促进国内消费升级的趋势来看,国内经 济发展以供给侧结构性改革为主线，开始迈入 “创新驱动、财富驱动”的新阶段，创新和消 费正崛起成为经济增长新引擎。特别是随着2015年国务院正式印发 《中国制造2025》，提 出了新一代信息技术产业、高档数控机床和机器人、航空航天装备、海洋工程装备及高技术 船舶、先进轨道交通装备、节能与新能源汽车、电力装备、农机装备、新材料、生物医药及 高性能医疗器械等十个重点产业发展领域,以创新驱动带动社会经济更好更快地发展已经成 为社会的普遍共识。经济增长动力格局的变化意味着城市发展动力的重大转变。 二是发展理念的重大转变:当前人口老龄化、高房价等社会问题日益突出，人口红利和 土地红利正在快速消失。伴随而来的是，人们的行为方式、生活方式、价值体系的多元化与 利益分化，社会矛盾不断变化。在此背景下，城乡建设迫切需要把握转型期发展内涵和条件 的深刻变化，以城市公共政策的优化调整来统筹全局、化解矛盾，推动城市更好地发展。城 [2] 市总体规划作为城市最重要的公共政策之一，是指导和引领城市发展转型的重要纲领 。从 十八届五中全会和十九大，指导城市总体规划的发展理念已经发生显著变化，“创新、开放、 协调、共享、绿色”五大发展理念和以人民为中心、坚持生态文明战略、加强区域协同发展、 完善社会治理等思想正深刻地影响着城市发展方向。中央城市工作会议也在新形势下明确提 出了“坚持集约发展，框定总量、限定容量、盘活存量、做优增量、提高质量，在统筹上下 功夫，着力提高城市发展持续性、宜居性”等具体要求。 可见，在发展动力与理念的变化下，如何落实“十九大”精神，响应城市深化改革的新 要求，从重规模转向求质量，不断增强城市承载力和包容度，正成为当前转型期城市规划工 作的重要使命和任务，也是城市总体规划适应社会发展与治理的必由之路。 2 问题与挑战 —— 以胶州为例 自20世纪90年代以来，在快速城市化发展的过程中，我国各地城镇建设空间得到了极 大的拓展，但也积累了大量的矛盾和问题。随着经济发展进入 “新常态”，经济增速放缓、 空间资源消耗过快、环境资源保护形势严峻等压力的不断传导，城市发展开始面临多重矛盾 与挑战。以山东半岛沿海城市——胶州为例，与大多数沿海城市的发展轨迹相似，胶州凭借 紧邻青岛的地利优势，近二十年来经济发展迅猛，GDP总量过千亿元，成为全国百强县之一， 总人口超过110万。但在经济规模扩大、人口不断增长的同时，城市空间也急剧扩张，环境 资源压力骤增，用地拓展与空间管控的矛盾十分突出。 2.1 用地约束与机遇诉求的矛盾 从胶州的土地使用情况来看，自上一轮总体规划实施以来的10年间，胶州中心城区建 设用地面积增加近2倍，市域城镇建设用地扩大了约1.5 倍(见图1)。目前胶州不但人均城 市建设用地指标偏高，而且工业用地四面开花，城市建设对生态敏感地区的侵蚀也十分严重。 在土地及水资源匮乏、城镇建设用地拓展已近极限的情况下，胶州的城市空间的扩张趋势必 须得到坚决遏制和刚性管控。 然而，当前胶州正面临青岛新机场建设、青岛大力推进环湾型大都市