044.基于主导功能区的用地传导体系研究 ——以长沙总体规划改革为例.pdfVIP

基于主导功能区的用地传导体系研究 ——以长沙总体规划改革为例 邱乐 摘要：传统长沙总体规划以一张终极蓝图进行静态描绘，致使总体规划层面的用地布局图在规划实施过程 中仅成为可以编控制性详细规划的法定规模边界，尚未改变长沙单中心集聚的空间困境。新一轮长沙总体 规划用地功能引导改革，应面向全域统筹，对应生态、农业、城镇三类空间，划定两规合一的主导功能区； 强化结构引导，改变由控规拼合成零碎的一张蓝图方式，创新主导功能区布局表达，突出城市战略意图的 空间引导和刚性管控内容的要素落位；面向规划实施，建立总体规划由蓝图式向过程式管控的有效实施机 制，区分刚性与弹性边界，实现由总体规划“功能分区”向分区规划“用途分区”，至控制性详细规划“用 地分类”的空间传导，促进城市总体战略目标由上至下的衔接和落实。 关键词: 总体规划改革，主导功能区，用地功能传导，刚弹结合 引言 长沙，从80年代 “跨江发展”到90年代 “一江两岸，西文东市”，到新世纪 “十横十 纵、六桥三环、山水洲城”，城市总体规划 （以下简称总规）作为城市建设总纲，积极引领 着城市发展。2000年起，长沙城市空间快速扩张，城市建设用地从2000年的158平方公里 增长为2016年的437平方公里。一方面快速扩张导致外围用地粗放，土地利用效率低，另 一方面，随着城市规模不断扩大，与单中心结构之间的矛盾日益突出，过度集聚导致中心区 压力与日俱增，而新型城市功能缺乏空间载体。处于快速发展阶段的长沙，亟待统合空间布 局的整体思路。2017 年9 月，长沙作为住建部城市总体规划编制改革试点城市之一，探索 总规层面用地功能引导及有效传导实施机制。 1 长沙历版总体规划用地布局实施 1.1 历版长沙总体规划用地布局演变 根据 《中华人民共和国城乡规划法》（以下简称 《城乡规划法》），用地布局是总体规划 编制的重要内容。长沙历版城市总体规划都非常重视用地布局对城市空间优化的作用 （图 1）。 图1 历版长沙总体规划用地布局图 （资料来源：历版长沙总体规划相关图纸） 1980 版总体规划采取 “压缩旧城区，控制近郊区，发展远郊卫星镇”的离散发展模式， 严格控制市区规模，积极发展远郊小城镇。用地布局主要集中在铁路以西，同现状用地相比， 市区规划用地规模相差不大，主要以用地整合为主。以五一路为中心，将中心片南北平分， 南北两端均为工业区，主要居住区位于五一路商业与工业用地之间，西南和东北区域各有楔 形绿地。规划提出在市区外围建设9个卫星城镇。 1990版总体规划提出主城区相对集中发展，城市适度向外拓展，形成 “一主体两翼两 组团”的空间结构。规划侧重城市主体的完善和外围组团的建设。提出市区主体根据地形条 件，以路网为界填平补齐，东部过浏阳河的马泉地区作为东翼，以生产、居住、科研、行政 用地为主，与中心区绿带隔离；西翼为望城坡和天顶乡部分，规模在 10平方公里左右。两 个组团为捞霞和坪塘组团，其中，捞霞组团作为大型水陆联运中心，大中型企业发展基地； 坪塘组团硅酸盐工业发达，定位为湘潭进入长沙的湘西门户。 2003版规划提出 “一主、两次、四组团”的多中心分散组团式城市空间结构。“一主” 为城市主体，指河东城区集中联片发展区域。 “两次”为河西新城和星马新城，其中河西 新城作为文教科研区及市级行政中心和高科技产业基地，星马新城主要大力发展新型工业、 高科技农业、航空产业和文化休闲产业。 “四组团”分别为暮云组团，布局面向长株潭的 旅游、商贸等区域性公共设施；捞霞组团，定位为水运、公路、铁路的中转联运中心、物流 中心、大运量的工业基地；高星组团，定位为综合性产业区及置换外迁工业基地；含浦组团， 布局大学城的远期发展用地以及与大学城配套的生活居住用地。 1.2 长沙总体规划用地布局实施困境 虽然避免城市过度集聚和单中心发展的理念一直贯穿在历版总规中，且历版规划都延续 性的突出了“中心+组团”发展概念 （随着城市规模的扩大，外围组团的概念经历了从卫星 城镇到城市组团再到外围新城的转变），但从目前长沙仍未改变单中心集聚模式的现实来看， 长沙在用地布局实施中面临以下两大困境。 首先，随着控规全覆盖创造的条件，现行总体规划用地布局图大多在控规拼合基础上进 行大类优化，呈现出来用地布局往往零碎，无法突出空间结构战略意图，致使总规层面