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空间规划背景下城市次区域空间管控体系初探 陈露，余炜楷 摘要：空间规划是政府调控和引导空间资源配置的重要基础，是现代国家治理的重要手段。随着我国经济 发展进入新常态，以空间规划为代表的空间政策工具越来越受到重视。针对现行空间规划体系不全、内容 传导不足的情况，笔者在梳理相关技术规定、借鉴国内空间规划管控体系构建案例 （北京、上海、广州等） 的基础上，结合城市次区域规划内容及深度要求，细化空间管控的内容，确定城市次区域层面的空间管控 内涵、类型和要素。划分底线空间、结构空间和发展空间三类空间，通过 “刚弹结合”的管控方式，构建 包含 14 大类、28 中类和50 小类要素的城市次区域空间管控体系，以落实上层次总体规划战略要求并指引 下层次详细规划编制，实现空间规划体系与内容自上而下的有效传导与管控。 关键词：空间规划，次区域，管控体系 1 引言 空间规划是国家社会经济发展到一定阶段，为有效调控社会、经济、环境要素而采取的 空间政策工具，是对空间用途的管制和安排。空间规划是现代国家政府进行空间治理的核心 [1] 手段，是政府调控和引导空间资源配置的基础 。我国空间规划体系的建构势在必行，它是 实现依法治国、提高行政效率、推进生态文明、建设美丽中国的需要。自党的十八大以来， 以“多规合一”为代表的空间规划实践逐步开始大范围探索。随着十九大的召开及自然资源 部的成立，空间规划实践逐步深入。目前，空间规划的实践多以省域、县 （市）域为空间单 元开展相关工作。截至目前，全国已有9 个省级空间规划试点，各省也纷纷开展县 （市）级 的空间规划试点工作。 空间规划的主体内容 （三区三线等）更侧重自上而下的刚性保护要求，强调生态文明导 向下的资源保护，而对于支撑地方经济发展需求的发展空间则未提出太多具体指引。县（市） 以上尺度的空间规划如何有效传导到城市次区域，确保地方环境保护与经济发展相协调，促 进资源高效利用，耦合政府和市场对资源的配置关系是我们应该考虑的重要议题。 2 空间规划的传导与管控 目前，在空间规划的传导与管控方面，以上海、广州为代表的特大城市也开始了探索与 实践。 2.1 广州实践 广州在新一轮总体规划中提出“市域-片区-规划管理单元”的三级空间传导体系，通过 建立“功能分区-用途分区-用地分类”的传导机制，探索刚弹结合、逐层细化的空间布局传 导可行性，同时运用“结构管控-边界管控-指标管控”三种方式，实现空间资源的有效配置。 广州市域空间管理体系图 资料来源：中国城市规划协会微信公众号 （中国城市规划）文章 《广州规划传导体系构建思考》 2.2 上海实践 上海在新一轮总体规划中提出构建 “两规融合”的规划体系，形成总体规划层次-单元 规划层次-详细规划层次三个层面的规划，其中总体规划层次包括上海市及浦东新区和郊区 各区总体规划暨土地利用总体规划以及专项规划，是指导全市发展的规划纲要；单元规划层 次包括主城区单元规划、浦东新区和郊区新市镇总体规划暨土地利用总体规划、特定政策区 单元规划，是统筹协调生态空间、公益性设施和文化风貌等底线型内容，强化空间引导和落 地管控的管理平台；详细规划层次包括控制性详细规划、专项规划 （详细规划层次）和村庄 规划，突出实施导向，成为各类主体共同参与规划编制和实施的基础平台。 上海 “两规融合”规划体系 资料来源：《上海市城市总体规划 （2017-2035年）》报告 2.3 小结 虽然各大城市对于空间规划的传导与管控体系都进行了探索，但由于空间尺度和内容深 度关系，均仅停留在整体体系构建、内容指引、制度安排等宏观层面，对具体的管控要素如 何传导和细化尚缺少明确的指引。 3 次区域空间管控体系构建 为了进一步细化空间规划的管控内容，协调自上而下的资源保护要求与自下而上的资源 利用需求，有必要构建城市次区域的空间管控体系，落实上层次规划战略要求，指导下层次 控规编制，实现对地区空间发展要求的上传下导，完善空间规划管控体系内涵。 3.1 次区域空间管控体系内涵 本文所指的次区域空间管控体系，包含刚性管控和弹性管控两个方面。通过这两种不同 的技术管控工具，保证城市次区域空间管控体系既具有稳定的发展骨架，又留有可变通的弹 性