049.新时期省级空间规划编制改革的思考.pdfVIP

新时期省级空间规划编制改革的思考 连欣，张晓明 摘要：中央生态文明体制改革总体方案中提出，建立空间规划体系是中央生态文明八项制度之一；十八届 五中全会、中央城市工作会议明确 “发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，以主体功能 区规划为基础统筹各类空间性规划、推进 ‘多规合一’”；中办、国办联合印发《省级空间规划试点方案》， 选取宁夏、广西等9个省份开展试点工作。新一轮机构改革方案出台，标志着空间规划改革进入真刀实干 的深水区。省级空间规划应着力解决国土空间开发与保护失衡矛盾问题，形成空间开发与保护统一格局， 构建全域山水林田湖草的 “命运共同体”，推进国家治理体系和治理能力现代化。本文在回顾过去省级各 类空间性规划探索、分析现状问题的基础上，从我国所处的社会主义新时期、生态文明建设新要求、机构 改革新形势出发，提出了对未来省级空间规划编制的思考和建议。 关键词：生态文明，多规合一，省级空间规划，规划改革 引言 党的十八大以来，中央要求 “围绕优化国土空间开发格局，构建科学合理的城市化格局、 农业发展格局、生态安全格局”；2015年9月，中央印发的 《生态文明体制改革总体方案》 [1]更加明确地提出 “编制空间规划，建立空间规划体系”的要求；十八届五中全会进一步要 求 “发挥主体功能区作为国土空间开发保护基础制度的作用，以主体功能区规划为基础统筹 各类空间性规划、推进 ‘多规合一’”。空间规划已经成为落实中央生态文明改革精神，统 筹规划、建设、管理三大环节的重要手段。2016年12月，中办、国办印发 《省级空间规划 试点方案》，提出了省级空间规划试点工作的总体要求、主要任务、配套措施和工作要求。 并选择海南、宁夏等9个省份开展省级空间规划试点，要求全面摸清并分析国土空间本底条 件、探索省级空间规划编制技术路径，为实现“多规合一”、建立健全国土空间开发保护制 [2] 度积累经验、提供示范 。 省级空间规划是构建 “全国统一、相互衔接、分级管理的空间规划体系”的中间关键层 级，是省级国土空间开发与保护的行动纲领，是促进人口资源环境相协调、经济社会生态相 统一的重大安排。进入社会主义新时代、生态文明新时期、机构改革新阶段，从重构空间规 划体系的视角出发，摆脱部门“各自为政”的思维，从技术路径整合、上下传导体系及工作 方法的视角出发，探索省级空间规划的改革实施路径，具有很强的理论意义和现实意义。应 当本文在回顾过去省级各类空间性规划探索、分析现状问题的基础上，从我国所处的新时期 和新要求出发，提出了对未来省级空间规划编制的思考和建议。 1 省级各类空间性规划现状与问题 1.1 “多规”现状 随着改革开放四十年以来，中国经济发展取得了举世瞩目的成就，人口资源的空间格局 在国土范围内发生了剧烈变动，城乡发展所遇到的环境、经济和社会挑战复杂，尤其开发与 保护的矛盾激烈，空间类规划在空间资源配置、经济活动载体的治理当中，发挥了至关重要 的作用。目前，我国已形成较为全面的规划体系，省级层面主要存在主体功能区规划、空间 发展战略规划、城镇体系规划、土地利用总体规划、环境功能区划、生态保护与建设规划、 林地保护利用规划、综合交通运输体系战略规划、水土保持规划等涉及空间要素配置与布局 的空间性规划。 1.2存在的问题 我国各类空间性规划重叠冲突、部门事权职责交叉重复的问题，在省级层面也有着充分 反映，造成了规划统领性不强和空间治理成本高、效率低的局面。具体表现在： 规划基础不统一，省级国土空间本底不清。一方面，多部门分头进行空间普查，造成大 量的低水平重复和低效率投入，另一方面造成各部门用地现状冲突、家底不明。以地理国情 普查和土地利用变更调查为例，一些省份林地现状数量差异高达3倍。 顶层设计不明、缺乏法定龙头规划。省级部门事权职责交叉，多规并行、互相掣肘，内 容冲突矛盾，规划严肃性被削弱。具体表现为规划数量和编制的内容，空间发展结构、空间 管制分区和土地布局落位的差异。 对下位的有效指导和刚性约束不强。一些市县的发展定位、主要方向在不同的省级空间 政策指导文件中有着不同的表述，造成下位实施的困扰，政策指引难以有效发挥作用。一些 规划缺少有效的空间指引性内容，市县编制规划时缺乏必要的约束依据，出现指标和规划规 模超出发展规律的情况。 一些必要的规划管控内容 “缺位”。一些规划缺少空间发展的战略引导，不能明确合理 的国土空间发展政策导向，从