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基于广东省 “三旧”改造回顾的城市更新规划展望 吕潇，何笑梅 摘要：城市更新规划是指导城市更新工作有序推进，引领存量空间合理挖潜的重要指南，在通过广东省“三 旧”改造发展历程进行回顾，总结广东省城市更新规划不同阶段的政策背景、特点以及实施成效，进而从 理念、技术路线、流程和方法等方面提炼城市更新规划的特点，提出城市更新规划存在的结合实际不够、 以经济效益为核心等问题与不足，在此基础上，结合新时代背景下的新发展理念以及重大改革举措，从融 入“多规合一”、推进城市更新供给侧结构性改革、探索技术与政策创新及引领后土地财政时代等方面对城 市更新规划的发展趋势进行展望。 关键字：“三旧”改造，城市更新，存量 1 引言 随着城镇化进程的加快，对土地资源的需求持续上升，“土地资源紧张，供需矛盾突出” 成为大多城市面临的 “成长中的烦恼”。在城市新增建设用地指标紧缺的情况下，为满足新 的经济增长点的落地需求，对存量建设用地迚行挖潜及再开发成为必然，为此 “增量规划” 正逐步转向“存量规划”。城市更新规划作为 “存量规划”的首席代表，是解决城市土地粗 放式低效开发，促进土地资源节约集约利用的总抓手。2008年，广东省借助建设节约集约 用地试点示范省的契机，先试先行，在全省范围内开展 “三旧”（旧城、旧村、旧厂）改造 工作，经过近十年的摸索与实践，为城市更新工作积累的丰富的经验，在城市更新规划组织、 编制、管理以及实施方面具有很强的借鉴意义。此外，在新时代背景下，随着广东省新一轮 “三旧”改造政策的出台，城市更新工作也迈入新的征程，城市更新规划呈现出新的发展趋 势。 2 广东省 “三旧”改造的发展历程回顾 随着城市更新工作的推进，广东省“三旧”改造主要经历了以下四个发展历程，各阶段 的改造重点、改造方式和实践成效呈现明显的阶段特征。 2.1 初步探索阶段 （2009年之前）：个案方式为主，尚未形成系统性的改造 2009年以前，广东省 “三旧”改造主要是以政府为主导的危破房改造、旧城改造等个 案项目缓慢推进，重点停留在城市面貌改善层面，以政府资金投入为主，严格限制市场等多 元主体参与，也没有系统性政策文件指导。以个案改造方式为主在广州、深圳等城市进行了 初步探索。 2.2 第一轮 “三旧”改造 （2009-2013年）：规模化系统化改造开始，侧重于物 质空间的美化建设 2008年国土资源部关于与广东省合作，共同推进广东省建设节约集约用地试点示范省， 广东省以此为契机， 于2009年出台《广东省人民政府关于推进“三旧”改造促进节约集约 用地的若干意见》（以下简称 “78 号文”），开展 “三旧”改造工作的先试先行。 按照78 号文要求，第一轮 “三旧”改造规划以基于国土用地的改造图斑为主要对象， 将符合条件的地块纳入 “三旧”标图 建库；本阶段出台的相关政策主要涉 及 “三旧”改造工作实施意见、标图 建库、规划编制等技术性探索，对保 障配套设施建设的相关政策研究不 足；改造对象以单个项目推进为主， 侧重硬件设施的建设，对综合环境整 治涉及较少；更新主体以开发商为主 2009-2013年广州市 “三旧”改造项目空间分布 导，改造项目集中在权属清晰、审批 程序明确的中心城区，外围地区推进相对缓慢。 在这一阶段，广东省设立佛山市为第一个 “三旧”改造试点示范市，组织编制 《佛山市 “三旧”改造专项规划 （2010-2015）》，是广东省最早编制、最早批准、最早实施的“三旧” 改造规划。广州市、深圳市等各地市也均完成编制第一轮 “三旧”改造规划，全省 “三旧” 改造工作取得实质性进展，例如深圳市2009年颁布第一部城市更新办法，构建了系统性政 策框架，至2012 年全市存量用地供应超过了新增用地出让，存量用地商品房供应占一半以 上，并配套了一批学校、医院、文化设施。 2.3 第二轮“三旧”改造（2014-2017 年）：逐步转向经济、社会、文化和 环境结合的综合更新 第一轮 “三旧”改造取得实质性进 基于开发主体所有权变化的改造模式 展的同时，也暴露对社会、文化、环境 等考虑不足的问题，为应对上一轮 “三 旧”改造工作遇到的问题， 2014 年， 广东省相关部门先后出台《关于开展“三 旧”改造用地范围内历史文化遗产普查 的通知》、《关于开展 “三旧”改造规划 修编工作的通知》等文件，指导第