058.城乡统筹视角下乡村土地集约利用方式探索.pdfVIP

城乡统筹视角下乡村土地集约利用方式探索1 黄月恒，郑加伟 摘要：在农村，一方面，农村土地浪费严重，大量的空心村出现，进城农民两头占地；另一方面，零星分 散的耕地不利于农业现代化发展。在城市，一方面，一线城市建设用地供不应求，建设用地供给减少与人 口大量流入之间存在矛盾，未来面临巨大挑战；另一方面，我国城市整体土地供给过量，土地城镇化速度 高于人口城镇化速度。因此，在城乡统筹的视角下，探索土地集约利用的方式显得十分重要。本文通过对 成都 “三个集中”模式及重庆 “地票”制度模式的经验进行总结，分析其局限性，针对城乡二元用地矛盾， 从土地流转、农村住房建设、耕地红线、乡村资源价值的资本转化四个方面提出土地集约利用的对策与建 议。 关键词：城乡统筹，土地集约利用，三个集中，地票制度 1 研究背景——城乡二元用地矛盾凸显 城市用地与农村用地无法等同看待以及城市用地不断扩张与农村耕地保护之间的矛盾 愈发凸显。城乡二元结构是由于我国早期大力发展城市时建立的户籍制度所留下来的“后遗 症”。它造成了改革开放40年来城乡差距的不断扩大。同样，在这样的制度环境下，城乡二 元用地矛盾十分严重。农村土地不能被当成城市土地直接买卖，是造成城乡土地极差的关键 原因。然而由于在 《关于强化管控落实最严格耕地保护制度的通知》以及 《国家新型城镇化 规划 （2014—2020年）》中均明确提出要严控城市用地扩张与耕地保护，这一现状又无法被 直接打破。因此，随着城市化进程的不断加速，城乡发展水平差距也不断扩大，一系列的矛 盾和问题正亟待解决。 1.1总体土地供应过量，土地资源浪费严重 2000年以来，随着我国城镇化进程进入高速增长阶段，我国城镇人口增幅进30%，然而 我国的城镇用地规模扩张却已突破50%。我国土地城镇化的速率接近人口城镇化速率的两 倍。因此，在我国城镇化进程中竟然出现了与西方国家城镇化进程所不同的现象——建成区 人口密度的下降。而导致这种现象的重要原因之一便是无处不在的新区开发。目前，在我国 的土地上，仅省级以上开发区 （含省级）就已超过1500个，且各开发区开发规模普遍较大， 占地面积平均达到了6个平方公里，更有甚者超过了15平方公里。 1 国家自然科学基金资助 （项目批准号：） 在城市规划的编制过程中，人口 规模预测是决定城镇用地规模的最 主要因素，然而在过去的三十年中， 规划编制者往往为了满足当地政府 用地规模的需求而反推人口规模。这 种做法直接导致了全国新城城区总 人口达到34亿的怪现象。这种分散 化，遍地开花的开发格局，对耕地保 护以及能源节约带来了巨大挑战，造 成了土地资源的严重浪费。 1.2农村土地浪费严重，空心村 大量出现 城市化进程中，大量农民工进 城，空心村大量出现，对于耕地保护 图1 武汉1990、2000与2013用地示意图 而言，造成的耕地抛荒问题的原因有 很多，然后劳动力流失和生产积极性 下降是比建设用地侵占农田的问题 更显著的原因。城镇化进程与耕地保 护不应是对立的关系，而应是相互促 进的关系。在西方国家的城镇化进程 中，随着城镇化速度加快，人们开始 进入城镇生活，农村的土地浪费现象 越来越少，伴随着的是耕地数量的增 图2 武汉1990—2013用地扩张示意图 多。因此，城镇化进程与耕地保护是 相辅相成的。但是在中国，却无法用这一 现象解释。原因是我国农民在农村以及城 市很有可能两头均占有土地，更有甚者， 在城市中赚钱之后，回农村就开始大搞民 房建设，而且在农村对于土地使用、土地 转让等程序并不规范，农民的法律意识淡 薄，直接用所属耕地自建房。同时，农村 的土地管理较为松散，久而久之，形 成风气，就导致大量耕地的占用。 图3 江汉平原建成区布局 以江汉平原为例，天仙潜地区的土地资源条件得天独厚，无论是耕种还是建设均十分便 捷。由于管理部门的缺失，农村的建设用地开始野蛮生长，占用了大量的优质耕地。但是， 由于大部分农民的主要收入来源来自于在城市中打工的收入，因此，这些建设在优质耕地的 “豪宅”却鲜有人居住。因此，又出现了大量的空心村，这对于我国的土地资源是一种极大 的浪费。 1.3 城市