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适应城市总体规划的综合防灾规划研究 王晓卓，王志涛 摘要：城市最初因人类聚居对防御、生产、生活等方面的要求而产生，防御防灾是其首要功能，在当今社 会，城市仍是人类生产生活的重要载体，其抵御灾害的能力关乎社会发展的长治久安，城市综合防灾规划 的系统编制已成为城市规划的一项重要内容和迫切任务。我国现有城市总体规划阶段的城市综合防灾体系 存在纵向衔接不通，横向协调不顺等问题，且可操作性与实施性较强的规划实践较少，其编制内容与编制 体系尚在不断探讨中。为进一步增强城市综合防灾规划与城市总体规划的协调性，在新一轮总体规划修编 的背景下，文章探讨了城市总体规划阶段的综合防灾规划主要内容，并基于城市综合防灾规划与城市总体 规划的耦合关系，建立了与总体规划相适应的综合防灾规划编制体系。 关键词：城市总体规划，综合防灾规划，规划编制内容，规划编制体系 1 研究背景 1.1 灾害背景 我国是世界上受城市灾害影响较深的国家之一，据民政部统计，2007年至2016年 10 年间我国因灾直接经济损失超过4 6 万亿元 （图1），我国因灾死亡 （含失踪）人口11万余. 人 （图2），其中2008年由于汶川地震的损失更是高达近 1.2 万亿元。我国城市发展正处于 高速度到高质量的转型期，城市对危机的应急能力还不甚成熟，在不确定性风险的冲击下， 造成生命财产损失、城市功能失效、社会秩序失衡等灾难性后果的案例屡屡发生。 图1 近十年因灾直接经济损失 图2 近十年因灾死亡 （含失踪）人口 1.2 政策背景 为了有效应对城市灾害，自20 世纪80年代后期以来，我国颁布实施了一系列防灾减灾 法律、法规，逐步把防灾减灾工作纳入法制化轨道，基本建立了以 《宪法》为依据，以《突 发事件应对法》为核心，以相关单项法律法规为配套的灾害风险管理法律法规体系。同时， 各省 （区、市）也颁布实施了地方性防灾法规和规章，形成了由国家法律、行政法规、地方 法规、部门规章和地方政府规章组成的较为完善的法规体系基本框架。 尤其近几年来，党和国家对防灾工作十分重视。2016年7 月，习近平总书记在唐山抗 震救灾和新唐山建设40 年之际，明确指出新时期的防灾减灾救灾工作要实现 “两个坚持、 三个转变”，同时中共中央、国务院发布 《关于进一步加强城市规划建设管理工作的若干意 见》、《关于推进防灾减灾救灾体制机制改革的意见》、《国家综合防灾减灾规划 （2016－2020 年）》等政策法规文件中也对防灾减灾工作做出了一系列部署和要求。 1.3 体系背景 我国的综合防灾规划研究起步较晚，戴慎志教授从体系范畴角度将城市综合防灾规划分 [ ] 1 为全方位的城市综合防灾规划和城市总体规划中的综合防灾规划两种类型 ，其中城市总体 规划阶段的综合防灾规划在具体规划编制中实践较多。由于各城市发展程度不同，城市综合 实力、城市灾害背景具有一定的差异，城市总规阶段的综合防灾规划编制重视与完善程度也 参差不齐，虽然已有一些城市做了有积极影响的规划尝试，基于本地特色建立了较为完备的 规划体系，但是大部分城市一般只是进行宏观的原则指导，或是单项灾种专项规划的简单叠 加，并且存在规划事权不明晰、编制体系不完善、规划内容不清、法规基础不健全等问题， 并没有形成操作性强、成效明显的规划。 2 综合防灾规划主要内容研究 城市总规阶段综合防灾规划的内容的研究一直处于研究阶段，王志涛等认为该内容应包 括纲要阶段的城市灾害风险评估、城市综合防灾目标的制定、区域防灾资源的统筹协调、控 制城市发展规模与方向以及总规编制阶段的城市用地防灾适宜性评定、应急避难场所与救灾 [ ] 2 通道规划及应急保障基础设施规划等 。金磊认为该内容应包含城市灾害危险性分析、预测 [3] 城市各类灾害源及其相互关系等 。陈静等认为该项编制分为纲要前期、纲要中后期以及总 [4]