新公共管理的行政理论创新.PDFVIP

新公共管理的行政理论创新 李军鹏 (国家行政学院,北京 100089) 摘 要:新公共管理理论是对当代西方行政改革的理论概括,是对公共行政理论的新发 展。新公共管理理论以公共理念与市场理念的融合为灵魂,以政府公共职能的重新厘定为基 础,以公共管理运行机制的重构为基本内容,以行政组织体制的创新为支撑,以行政决策与执 行创新为立足点,以行政管理方法创新为手段,进行了行政价值观念创新、行政职能创新、公 共管理运行机制创新、行政组织创新、行政决策和执行创新、行政管理方法创新,对公共行 政学理论有重大发展。 关键词:新公共管理;行政价值观念创新;行政职能创新;行政组织创新;公共管理运行机 制创新;行政决策与执行创新;行政管理方法创新 中图分类号:D63文献标识码:A文章编号:1008-4533(2001)01-0030-08 新公共管理理论是对当代西方行政改革的理论概括,是对行政理论的新发展。从20世纪 70年代开始,世界范围内掀起了行政改革的汹涌浪潮,这一改革体现了公共管理方式的根本 性的方向性调整,其基本特征和主要内容是政府职能的退缩和市场价值的回归。在这种历史 背景下,新公共管理理论在20世纪80年代初应运而生并于20世纪90年代中期达到高潮。 新公共管理理论是对传统公共行政理论(即自19世纪80年代建立,持续至20世纪70年代末 约 100年时间的经典行政学理论)的突破与发展。 一、新公共管理理论对行政价值观念的创新 公共行政理论所研究的基本关系是行政与政治关系、国家与社会关系、政府与人民关系、 政府与市场的关系、政府与企业的关系。由此而形成了构成公共行政研究特有领域的政治与 行政分开的理论、行政的民主责任理论、文官中立的理论、行政民主的理论等等。传统的公 共行政研究也因此而形成了自己独特的价值观念,也就是:政务官要对议会负责,而事务官则 保持中立,行政机关的主要价值观念是公共观念,也就是民主政治责任观念。而新公共管理理 论则进一步发展了行政的民主责任观念,将公共理念与市场理念融合起来,对行政价值观念 进行了重大的理论创新。可以说,公共理念与市场理念的融合,是新公共管理理论的灵魂。 新公共管理理论通过公共理念与市场理念的融合,形成了新公共理念与新的市场理念。 新公共管理的新公共理念主要是:政府提供核心公共产品的理念——传统的公共行政理 论认为政府应该提供所有的公共产品,只要是具有非排他性和非竞争性的产品,都是政府应 该提供的公共产品,这一理念是政府扩大对经济社会生活干预的重要价值原则;而新公共管 理则将公共产品区分为两种,一种是核心公共产品,这是只能由政府提供和政府生产的基本 公共服务,如国防、外交、国家机关管理、警察、国家安全和社会保障等;另一种是混合公共 产品,这是可以由私人部门与非政府组织参与提供的半公共服务,如市政基础设施、公共服务 行业等等;新公共管理的新公共观念概念更为清晰地将政府的作用限定在核心公共领域,为 整个社会提供导向功能和服务功能。市场提供混合公共产品的理念——私人部门与非政府组 织以市场竞争的方式,以商业化的运作手段提供混合公共产品,如基础设施、市政公用设施、 交通能源事业公共服务业等等,是对市场观念的扩大与延伸,也是对公共观念的扩大与延伸; 传统的公共行政观念认为市场不承担公共责任,市场只负责与赚取利润相关的个人责任与公 司责任,而不负责公共服务,但是随着市场经济的发育成熟、市场运行效率的提高、市场管理 水平的提高,使得市场参与提供部分混合公共产品变得有一定的利润可图,国际上部分跨国 公司提供公共服务贸易就是一个证明;市场提供公共产品的理念使私人部门和非政府组织也 承担了公共责任,这是公共行为主体的扩大,也是公共治理多中心化的现实基础。政府公共管 理要有市场效率的观念——传统的公共行政观念认为政府应强调公平与公正,要求严格按照 法律规定执行议会通过的预算,而没有强调政府政策执行的市场效率,没有关注政府所运用 资金的市场价值,但是新公共管理理论则在政府资金运用要讲究公平与公正的基础上,强调 资金运用的市场效率,即用市场上相对最低的成本生产市场上所需要的最优质量的公共产品 与公共服务,因而,在新公共管理改革中,政府服务的质量受到了前所未有的关注。 新公共管理的新市场观念是:政府内在于市场机制的理念——传统的公共行政理论将政 府看做是外