城市建设举债的理论基础.docVIP

城市建设举债的理论基础 一、城市建设举债的理论基础 城市基础设施的公共品性质引导我们从公共品理论着 手讨论。在公共品理论中，公共品有纯公共品和混合公共 品（或准公共品）之分，纯公共品必须同时具有三个特征: 效用的不可分割性、消费的非竞争性和受益的非排他性。 其典型例子是国防、行政（或司法）服务。但大多数公共 品都只具有有限的非竞争性或有限的非排他性，介于纳公 共品和私人品之间，因而只能称作混合公共品。如教育、 政府兴建的公园和医院、拥挤的公路等都属于混合公共品。 一般来说，对纯公共品的供给，政府财政应全额负担，不 能依靠市场机制解决，而对于混合性公共品的供给，则应 该采取政府和市场共同分担的原则。就是说，无论纯公共 品的供给还是混合公共品的供给，政府都有不可推卸的责 任，假设政府可以举债，关键是要分清哪些公共品必须由 财政资金提供，哪些可以由债务资金提供并且更有效率。 下面考虑政府部门的对公共品的支出。政府部门的支 出分为经常性支出和资本性支出，在一定时期（如一年） 的政府支出中，经常性支出直接形成当年的社会消费利益， 而资本性支出所产生的利益不直接发生在当年，而且还同 时在今后若干年内发挥作用，根据这样的划分，政府对公 共品的支出大部分都属于资本性支出，如政府建造的公路、 图书馆等混合公共品以及国防、照明等纯公共品，它们将 在今后很长的时期内为整个社会提供利益，其建造成本不 能全部视作当年提供的公共品的成本，而应该分摊到今后 的收益年份中去。只有一部分纯公共品，如政府必须支付 国家公务员的工资、行政办公费用等，才属于经常性支出， 这些支出直接形成当年公共品的成本，它与社会当年受到 的公共服务利益直接相关。 政府通过收取税费获得的财政资金和通过举债获得的 债务资金来支付这些公共品支出。在通过税费等财政手段 筹资的情况下，收益者和成本负担者是一致的，而举债筹 资把公共品的受益与成本负担分割成两个不同的时期，使 受益者和成本负担者变得不一致，现在的社会成员免费享 用了公共品所带来的效益，而未来的社会成员则要承担以 往公共品的生产成本。这样，政府部门的经常性支出应由 财政资金承担，如果以举债收人来承担当年的经常性支出， 意味着让现在的人无偿享受公共品的利益，而让以后的人 来承担偿还债务的责任。公共品的受益者 与成本承担者的分离，难以使公共品的提供达到有效 配置的目标，举债筹资会使公共品的提供规模超过有效率 的提供水平。对于政府部门的资本性支出则不应以财政筹 资作为唯一的渠道，通过举债筹资将成本分摊到今后的各 个受益期，将有助于社会选择比较符合效率要求的公共品 提供水平。因为如果用当年财政资金来承担当年全部资本 性支出，就意味着让现在的人承担公共品的全部成本，而 让以后的人免费享受它所产生的效益，从资源配置的角度 看，这会使公共品的提供水平低于有效率的水平。 于是可以得出结论，政府部门的经常性支出由财政资 金支持、资本性支出由小部分财政资金和大部分债务资金 共同支持是符合效率要求的。由于政府对部分纯公共品的 支出和对部分混合公共品的支出都属于资本性支出，所以 政府对绝大部分公共品的支出在使用一部分财政资金的基 础上，都可以以举债获得的债务资金来支持。 城市基础设施主要包括：城市道路、桥梁、排水、路 灯、污水处理、防洪；供水、燃气、公共交通、集中供热、 轮渡；园林绿化和环境卫生等（对城市基础设施公共品的 分类见表1）。那么同样，在这些城市公共品的供给上，只 有纯公共品中的基础设施的维护和人员经费必须由财政资 金支付，其余的纯公共品和混合公共品都可以由债务资金 供给，即可以通过举债的方式筹集资金。 表1城市基础设施的分类 二、城市基础设施建设举债的具体方向 上面的分析明确了绝大部分城市公共品的建设可以而 且应该以债务资金来支持，基本消除了举债进行城市基础 设施建设的疑虑，但是，考虑到政府的还债能力，举债必 须有一定的规模和限度，因而就必须进一步明确哪些基础 设施更应该举债，哪些基础设施使用债务资金进行建设更 为高效。 首先把可以举债的城市基础设施分成公益性和经营性 两类。公益性基础设施包括城市一般道路、桥梁、隧道、 路灯、公共绿地和防洪排涝这些纯公共品以及混合公共品 中有小部分内部收益但外部收益显著的一部分城市基础设 施，如给排水设施、园林、环境卫生等；经营性基础设施 包括了其余的混合公共品，如自来水、燃气、集中供热、 公交、地铁等，它们既有外部收益又有一定内部收益。 对于公益性基础设施，它们是为城市提供基本公共服 务的公共设施，一般不能或者较难直接向服务对象收取费 用，且和其他基础设施项目比起来投资规模相对不是很大， 所以通常由政府拨款投资建设较为合适，目前主要是以财 政拨款、城市维护建设税和少量的收费支持其建设。对于 其中规模稍大的