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外国旅游管理体制比较研究及对我国旅游业改制的启示 内容提要本文首先概括了我国旅游业在发展过程中取 得的巨大成绩和显现的不足，进而指出构建我国旅游管理体 制的理想模式，乃是推动我国旅游业持续发展的关键之所在; 在对各国的旅游管理体制进行了比较研究之后，本文着重分 析了我国旅游管理体制的形背景和存在问题;按照既符合中 国国情，又符合旅游产业发展规律的总体思路，本文提出了 关于我国旅游管理体制的基本框架和具体设想。 关键词旅游业旅游管理体制政府机构 经过20年的改革开放，我国原有的高度集权的计划经 济体制己经逐步解体，社会主义市场经济体制逐步建立。政 府对旅游经济活动的管理也从全面的直接干预变为间接的 引导和调控，旅游业单一的产权结构已经为多元化的所有制 关系所取代，国家、地方、集体、个人和外资企业已经活跃 在旅游经济的各个领域，成为我国旅游业的有机组成部分。 以上种种状况说明，我国旅游管理体制的变革和创新具备了 相应的前提条件，也有着较大的延伸空间，中央和地方各级 政府应当抓住时机，尽快予以实施。 一、各国的旅游管理体制的比较研究 众所周知，许多国家都有专门的政府机构负责管理旅游 业，这些机构统称为国家旅游组织(Nationa ITourismOr ganiza—ion ) ganiza—ion )o 在旅游业的发展过程中，国家旅游组织(NTO) 的作用可以概括为:开拓者，在旅游业发展初期，NTO大量投 资于基础设施建设，制定旅游业的战略规划，推动旅游业的 发展；规范者，旅游业逐步兴起，旅游投资与日俱增，饭店、 旅行社等旅游企业越来越多，市场情况复杂化，这一时 期，NTO主要是制定、执行旅游法规，规范市场竞争秩序，保 护旅游业的良性发展；协调者，旅游业己发展成为国民经济 的支柱产业，在为国家赚取外汇、提供就业机会的同时，其 负面效应也日趋明显，这一时期，NTO主要是进行调控和协调 工作，提高旅游业的社会效益。 1 ?日本的旅游管理体制 日本旅游业经历了国际入境旅游优先发展、国内旅游 继之发展、国际出境旅游最后发展三个阶段，旅游业的发 目标也由获取外汇逐步向综合性转化。与其市场经济体制 相适应，日本形了一种官民协办的旅游管理体制，政府、企 业和各种协会组织彼此协调又相互约束，共同促进旅游业的 发展。日本的中央旅游管理机构分为内阁、运输省、观光 部三个层次。“内阁观光对策省厅联络会议”直接对内阁负 责，为常设议事机构，受总理府直接领导；17名委员分别来自 警视厅、环境厅、国土厅、法务省、大藏省、运输省、冲 绳开发厅等部门。其主要职责是:协调各省、厅在旅游管理 中的相互关系；审议有关旅游业发展针、政策和规划。运输 省是日本旅游业的主管部门，下设运输局、航空局、物资流 通局和国际运输观光局等。观光部是运输省国际运输观光 局中具体分管旅游业的办事机构，仅有40多名员工，与庞大 的决策与协调机构相比，这是一个精干有效的操作班子。其 主要职能是：提出并执行旅游方针、政策和法规，统筹旅游 规划、资源? 79 ?企业管理开发、设施建设、景点整顿等 项工作，对旅行社、导游员、饭店及旅馆进行审批、注册、 导、监督和培训，加强国际业务往来与对外宣传，负责旅游 调研与统计等。日本的中央旅游管理机构，是在大旅游的指 导思想下建立起来的。它适应了旅游业综合发展的要求，有 利于旅游业发挥多方面的功能。这种管理模式与日本的经 济体制是一致的，国家对旅游经济实行间接管理，政府不必、 也不可能直接干预旅游企业的经营活动。大量的行业协会 代行了部分政府职能，旅游业的投资主要依靠地方和民间的 财力，中央与地方各级旅游管理机构分工明确、市场法规健 全，执法严格。日本的地方旅游管理机构没有统一的模式， 而是因地制宜灵活设置，有的隶属于劳动部门，有的隶属林 业或文化部门。这些管理部门除具有一般的行政职能外，还 负责宣传招揽、资源开发、改善投资环境、协调中央与地 方的关系等方面的事宜。日本的行业协会在旅游经济活动 中的作用十分显著，这些行业组织既是企业之间的横向联结 点，又是政府与企业之间的中介。政府通过行业协会对旅游 业实行间接管理，既有利于企业间的信息交流和横向联合， 增加行业的保险功能，又有利于发挥行业协会的作用，处理 好国家与企业之间的关系。日本的旅游管理体制对我们的 启示是多方面的： 第一，实行全行业的间接管理，政府不必要也不可能直 接干预旅游企业的经营活动，中央政府没有直接的投资职能， 只有组织民间财力的职能，中央与地方各级旅游管理机构分 工清楚，职责明确，执法严格。 第二，大量的行业协会代行了部分行政管理职能，政府 通过行业协会的桥梁和辅助作用对全国旅游业实行间接管 理。也就是说，在市场经济条件下，行业组织是政府充分发 挥作用的基本条件之一。行业协会与政府机构互