对新农地制度政策倾向的反思.docVIP

对新农地制度政策倾向的反思 一般认为，改革初期确立的农地制度在政策上明显地 倾向于公平，尽管政策要求承包期“15年不变”（1994年 以前）或“30年不变” （1994年以后），但当时并没有以法 律的形式进行强化，从而使这一制度创新具有极强的自发 性。经过20多年的发展，中国农地制度的内涵不断丰富和 完善，XX年《中华人民共和国农村土地承包法》（以下简称 《土地承包法》）的实施标志着中国农地制度进入了新农地 制度时期。由《土地承包法》的条文不难看到，新农地制 度在政策上明显地倾向于效率，笔者对这种政策调整有不 同的看法。 一、新农地制度的内容及政策意图 新农地制度主要包含以下几个方面的内容：①要求土 地承包期30年不变：②实行“大稳定、小调整”；③提倡 “增人不增地，减人不减地”：④允许土地使用权依法有偿 流转；⑤预留机动地不能超过耕地面积的5 %;⑥有条件的 地区实行土地适度规模经营（廖洪乐等，XX）。 以上内容在《土地承包法》中都有直接或间接的规定， 很显然，这是政府在立法层面上对地方制度创新的追认和 对以往学者批评的回应。不少学者对改革初期自发性的农 地制度创新严重偏向公平的政策取向提出了批评，他们认 为，土地调整影响了农业绩效，土地福利化影响了土地流 转并限制了劳动力的流动，农民承包权常被侵犯，等等。 从《土地承包法》的相关条款可以看出，新农地制度旨在 这些问题上寻求突破。 新农地制度明显的政策蕴涵有二：一是强化承包权意 图，即以立法的形式保障农民的土地承包权，巩固农户家 庭承包经营的市场主体地位，限制基层干部权利的滥用； 二是突出效率意图，即以稳定承包权和促进土地流转及劳 动力转移为手段提高农业效率。《土地承包法》在第十四条 “发包方承担的义务”和第十六条“承包方承担的权利” 上的相应规定，以及对土地承包期限、承包合同和土地承 包经营权流转的相应规定，都是在力图强化家庭承包经营 的市场主体地位，以保障农户的承包权和提高土地经营的 效率。 二、新农地制度政策依据的不充分性及其效率意图的 内在矛盾 新农地制度政策倾向的调整首先是对许多学者对原有 制度的批评做出的回应。实际上，这些批评的理由是不充 分的。即使这些批评是正确的，建立在这些批评之上的新 农地制度的效率意图也可能无法实现，因为效率意图本身 就存在逻辑上的冲突。 （一）新农地制度政策依据的不充分性 一些学者对农地制度效率缺失的批评主要集中在两个 问题上：①承包权不稳定（主要是指土地调整），这影响了 对土地的投入，进而影响了农业绩效；②土地福利化分配， 这影响了土地流转和规模经营，同时也限制了农村劳动力 转移。关于这两个问题，学界至今依然争论不断，尚未形 成共识。虽然一些批评并没有得到实证支持，尽管有不少 学者对那些批评提出了质疑，但是，基于大量规范研宄的 结论还是被作为了制度设计的依据。 在土地承包权稳定与土地投入进而与农业绩效关系的 问题上，学界基本上认同短期投入与土地承包权稳定与否 无关，但是，在对长期投入的影响上还存在争议。有些研 究发现，农地产权是否稳定和产出之间没有显著关系，它 们不仅包括国际研究，也包括对中国的研宄。事实上，首 先，承包权稳定能否影响农业的绩效，很大程度上取决于 农业的比较效益。例如，农业生产要受到农作物生物性的 限制，无论农民如何投入，一亩地的产出也不会增加太多; 另外，现在农民普遍兼业，在投资时必然会进行效益比 较，具有其他投资渠道的农民很可能不愿意向比较效益低 的土地投资。其次，农民是否愿意对土地长期投资还取决 于其对未来的预期，事实上，农民很难进行长远规划，特 别是在工业化和城市化加速的今天，非农化是大势所趋， 长期投资能否在自己意愿的经营期内收回是不确定的，这 就造成农民在农业生产上缺乏长远目标。最后，既往研究 对农地长期投资的界定是相当模糊的，在现有经济条件下， 农户对土地的长期投资无非是土地改良、绿肥的使用等， 这些投入的效果是相当有限的，更为重要的投资，例如水 利建设等，更多的是作为公共物品由集体或政府投资的， 这些投入与承包权是否稳定没有多大关系。需要说明的是， 提高中国农业比较效益的途径是提高劳动生产率而不是土 地生产率。在劳均经营规模过小的情况下，提高土地生产 率的动力是有限的，把提高土地绩效作为政策目标很有可 能是不现实的。 关于土地分配的福利化限制了土地流转和农村劳动力 转移的批评无论是在理论上还是在实证上都没有得到有力 的证实，一些学者通过研宄反而得出了相反的论断。。尽 管如此，对这个问题还是有许多批评的声音，其深层原因 是一些学者心中都有一种“大农业情结”，而没有考虑中国 农业现代化道路的特殊性。以现在的社会经济结构和如此 严峻的人地矛盾，中国的发展道路绝对不会和欧美国家的 发展道路相同。还有一种批评是基