我国地方政府体制创新研究.docVIP

我国地方政府体制创新研宄 摘要我国地方政府体制在改革大潮中取得了许多创新 性成就，但也面临着权力运行 无序、决策制度短缺、公共治理转型滞后等一系列问 题；这些问题既有制度供给不足的原因，也有制度变迁路 径选择的局限；实现地方政府体制创新应从中央与地方合 理分权、重构地方政府结构、转变地方政府职能等方面入 手。 关键词地方政府体制创新制度分析 一、我国地方政府体制改革面临的挑战 党的十一届三中全会以来，我国在改革经济体制的同 时也进行了以调整国家权力结构，解决权力过分集中；改 革行政体制，转变政府职能；简政放权，调整中央与地方 关系等为主要内容的政治体制改革，地方的政府体制因此 发生了许多新的变化： 一是中央与地方某些制度性框架已初步确立。宪法和 组织法改变了一级立法体制，省、自治区、直辖市以及省 会城市和国务院批准的较大城市获得了制定地方性法规、 行政规章的权力；地方政府领导人由上级直接任命改为地 方人大选举；分税制的实施有助于中央与地方财政分配关 系的制度化。尽管从总体说，中央与地方事权划分的法制 化程度还不高，但上述这些变化毕竟是一种积极的尝试， 为今后理性化的地方分权提供了思路。 二是地方政府角色、功能有了一定程度的变化。在传 统集权体制下，地方政府只是中央政府在地方的代表，角 色、功能极为单一。改革开放之后，地方在经济发展、社 会管理诸方面拥有更大的权力、更大的独立性和更重要的 责任。特别是改变统收统支的财政分配模式、地方财政相 对独立后，地方政府反映和代表地方利益的功能得到加强。 这些变化虽然没有改变单一制国家结构形式和集权型政府 模式，但使地方政府的角色、功能双重化：既是中央在地 方的代表，又是地方利益的代表。 三是出现了许多地方治理模式的新探索。按照“十六 大”提出的“决策、执行、监督相协调的要求”，一些地方 政府开始进行“行政三分制”的改革试点。“行政三分制” 的基本思路是：通过制度设计，实现政府决策、执行、监 督三方面的相对分离，三者相辅相成，相互制约，相互协 调。按此原则，试点城市将以经济发展、城市发展和社会 发展三大体系为基础，至少设立三个决策局，相应的法规、 政策等由各决策局制定，决策局下分设不同的执行局。 但是，应当看到，地方政府体制创新从总体上并不十 分理想，还面临着许多问题和挑战。 第一，在中央与地方关系上，面临着权力运行无序的 挑战。我国地方政府改革是循着解决高度集权、下放权力 路子进行的。但在权力下放过程中，由于缺乏制度化的约 束，一方面在中央与地方之间形成一个可以讨价还价的权 力博弈空间，出现所谓“跑步钱进”等怪现象，地方常有 越权行为和“变通”做法，使中央的政令难以落实，既扼 制了地方的作用和积极性的发挥，又严重削弱了中央宏观 调控能力，弱化了中央的权威；另一方面，在地方与地方 的关系上，又表现为地方政府之间的地区封锁和竞争的无 序。各地方政府在大力发展地区经济的冲动下，从自身利 益出发，控制本地资源，封锁地区市场，禁止原材料外运， 禁止输入外地产品等，形成了地区封锁、地方保护主义， 即人们所说的“诸侯经济”。 第二，在地方决策制度上，地方政府面临着制度短缺 的压力。提升公共决策能力是地方政府创新的重要内容， 但从当前情况来看，首先，在决策主体上，人民代表大会 和政府的决策潜力尚未充分得到发挥，各级党政部门的政 策研究机构权威地位不高，职能发挥不完全，研究政策 少，充当秘书班子多。学术性和民间性的政策研宄组织发 育缓慢，数量少、功能弱，与行政和半行政性政策研究组 织之间缺乏制度化的联系，未能充分参与到公共决策事务 之中。在个别地方和部门，民间的政策研宄组织及专家咨 询往往只被当作政策论证的工具。①其次，在决策的民主 性上，公民参与政府选择的渠道很少，政策议程的提出， 主要不是来源于公民的政策诉求，而是来源于决策机构内 部建立的制度性信息搜集系统。这就造成政策议题界定的 偏差，政策方向的失误，大大制约了政策的有效执行。最 后，在决策科学性上，决策常常发生“短视”行为，缺乏 长远的计划“，政绩工程”“、面子工程”，既败坏了政府 形象，又浪费了大量的人力、物力和财力。 第三，在公共治理的方法和手段上，地方政府职能转 型滞后于社会转型和体制转轨。一方面是市场的力量；另 一方面是政府强化自身的行政力量，使二者之间的关系在 某些特定领域进一步被扭曲，从而使公共治理面临新的挑 战。需要指出的是，在中国市场化改革和市场经济体制建 立的过程中，地方政府扮演了重要的角色，发挥了积极的 作用。目前的管理，从组织架构、管理方式、运行机制等， 与计划体制下相比，都发生了历史性的变化。但是，由于 政府自身改革的艰难性，地方政府的治理方式和手段并没 有得到实质性改变。政府依然保持着强大的干预力量，扮 演着经济建设型政