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探究公共财政管理工具是否有效 公共财政管理工具有三个：信息、流程和规则。在现 实中，公共财政管理目标的实现依赖于那些管理公共财政的 人管理财政事务的官员、分配的管理决策者、提供服务的管 理人员和工作人员。这意味着，要转变政府中每个领导者和 工作者的行为将挥霍者变为节俭者，将计划制定者变为计划 评估者，将服务提供者变为绩效专家需要付出巨大的努力。 这的确是一项艰巨的任务。政治经济学文献认为，要完成这 一任务，必须改变激励机制人们做什么以及如何做的动机和 动力。 事实上，改变激励机制是非常困难的，因为影响行 动和绩效的因素很多，公共财政管理作为一个开放系统，在 其中并不起主导作为。更为重要的是，从激励机制到行为变 化之间不存在确定的路径。否则，很多国家在财政政策方面 将会更加节制，政府将会更为科学地进行项目拨款，高效服 务将成为常态。为此，可以将公共财政管理改革概括为：要 改变行为和结果，政府必须改变参与者获得信息、处理信息 的方法以及对参与者行为的约束。 一、信息从某种意义上讲，公共财政管理就是信息 管理。 在这一流程的各个阶段，信息被开发、分类、汇编 成文件，并转化为政策、行动和财政成果。那些从事公共财 政管理工作的人既是信息的生产者也是信息的消费者。有一 个基本假设，即改变信息的组合方式可以改变公共财政管理 者的行为。每个早期确定的目标都需要有自己的信息库，每 一公共财政管理创新也是如此。随着政府影响力的扩大，对 公共财政管理的信息需求已经上升到这种程度：信息组合量 如此巨大，以致削弱了公共财政管理改变行为的能力。 强加给公共财政管理者的信息越多，就越容易被忽 略。通常来说，管理者可以从基本信息中分辨出有用信息。 基本信息通常是精心准备的，比理想信息更及时、更易于应 用。这就解释了为什么本财政年度信息质量要比对未来预测 更高，以及为什么输入的数据往往比计算出的数据更加可 靠。公共财政管理改革所面临的一个挑战，是将信息从有用 转化为必要。政府规则可以使理想的信息变为必要信息吗? 这一做法似乎很有吸引力，因为现成的信息容易被忽视，而 由规则规定的信息却很难被忽视。 二、流程在公共财政管理中，流程是将信息转换为 决策、行为或文件的过程。 （一）每一个重大的公共财政管理创新，都会改变一个 甚至多个步骤，这些改变通常与信息的改变相关。 为此，我们有必要区分两种不同类型的流程：一类 流程是许可性的，即可供政府选择使用的;另一类流程是强制 性的，即政府必须运用规定的方法。公共财政管理的显著特 点是大部分流程年年重复，变化很小。例如，审计者的常规 流程包括审查账目及编制财政状况报告，预算制定者的常规 工作是分配资源和监督支出。常规流程的这种重复性能够减 少冲突、简化任务、稳定角色和关系、协调大量琐事。 参与者不必每年为流程争执或者临时建立新的流 程。一般来说，这部分常规性工作在做出单一决策前就已经 完成了，除非决策周期中的一些流程做出了新的调整。这些 常规流程让公共财政管理平稳，并有助于及时开展。只有当 一项公共财政管理创新被植入到公共财政管理步骤时，才可 以说完成了这项创新。检验新步骤融入常规流程的程度，是 评估创新是否真正融入公共财政管理的有效手段。政府每年 都需要决定是否进行项目评估，但项目评估不可能成为资源 配置工作的全部。一段时间内，澳大利亚是少数有效利用项 目评估的国家之一，因为澳大利亚有一个评估策略，能够定 期将有价值的发现纳入预算决策过程中。 相对于常规流程本身，其连接新旧流程之间的方式 可能更重要。例如，一个中期预算框架作为独立的流程不会 有太大的作用，只有当它被整合到年度预算中时，它才能对 当前的决策产生约束作用。常规流程还有另外一面，它能缓 和冲突，但却无法吸引政治家和管理者给予支持和关注。在 年检中需要关注常规流程可能引发的风险。改革者频繁地对 其创新进行修补，以保持流程的活力，从而避免因流程太过 常规化而丧失影响力。公共财政管理面临的一项挑战是在保 持政治领导人和管理负责人参与热情的前提下，将创新嵌入 到常规流程之中。用临时措施丰富常规流程，可能是一种既 能保持流程正常运转，又能吸引高层关注的明智之举。 （二）决策框架处理财政数据的第一步是将信息进行 分类，以用于决策或其他行动。 一般来说，改变信息分类将不可避免地影响制定决 策的方式。一般预算注重资金的投入如工资、差旅、食宿以 及其他项目支出金额。把预算方式从一般改变为项目预算 后，则关注重点是各项政策目标政府应该支出多少以达成减 少贫困、改善环境质量以及其他公共目标。然而，流程与决 策之间的联系并不像改革者所认为的那样显而易见，因为所 有较为复杂的公共财政管理系统都有多重分类。各国政府通 常依据明细项目（即使他们有项目预算或绩效预算）、行政单 位、经济类别和职