提高基本公共服务供给水平的政策思路基于公共财政视角下的分析.docVIP

提高基本公共服务供给水平的政策思路一 基于公共财政视角下的分析 ［摘要］提供基本公共服务是公共财政的重要职责。中 国基本公共服务供应的短缺和不均等是构建和谐社会的主 要障碍之一。中国公共服务短缺的原因是多方面的，从公 共财政视角来分析，可以归结于财政支出结构不合理、民 主财政的缺失和财政透明度不高等因素。要解决公共服务 供应短缺问题，关键是要按照公共财政的思路，调整财政 支出结构，坚持民主财政的原则，提高财政透明度，完善 财政转移支付制度。 ［关键词］基本公共服务，公共财政，财政支出结构， 转移支付制度 社会分配不公、收入差距过大和基本公共服务的供给 不足且不均等是构建社会主义和谐社会的重要障碍。这些 问题的解决固然有赖于经济发展和社会制度的完善，但财 政支出结构的调整与优化也是不可或缺的重要途径。为此， 笔者在公共财政的框架内，探讨如何通过财政支出结构的 调整与完善，来逐步解决中国基本公共服务供给不足且不 均等的现实难题，进而缓解长期困扰我们的收入分配不公 问题。 一、提供基本公共服务：公共财政的基本职责 公共产品或服务提供：市场失灵 经济学原理告诉我们，导致市场运转失灵的基本原因， 在于价格信号并非总是能充分地反映社会边际效益和社会 边际成本。一个突出的例子就是“公共产品或服务” (public goodsorser vice)。这类物品或服务是向整个社会 共同提供的。全体社会成员联合消费，共同受益，即它具 有效用的非分割性；一个或一些社会成员享受这些物品或 服务，并不排斥、妨碍其他社会成员同时享用，即它具有 消费的非竞争性；它在技术上没有办法将拒绝为其付款的 社会成员排除在受益范围之外，即它具有受益的非排他性。 社会治安、环境保护、公路修建等等，便是这类物品或服 务的突出代表。具有如此特点的物品或服务，显然不同于 一般的物品或服务：消费者不愿为此付出价格，企业不愿 也无能力生产或提供，市场也无法通过供求双方的力量为 其求得一种均衡价格。其所以如此，恰恰在于私人边际效 益和社会边际效益、私人边际成本和社会边际成本在这类 物品或服务上发生了分离，或说是这类物品或服务的社会 边际效益大于社会边际成本。在这种条件下，市场显然不 能按照有效的产量水平供给这类物品或服务。市场机制的 作用既然在公共产品或服务上发生失灵，它的生产或提供 自然要另辟他径__非市场的方式，即政府提供，而国家 财政又是政府提供的基本形式（高培勇、杨之刚、夏杰长、 杨志勇，XX）。 （二）公共财政的特征必然要求财政政策以提供基本公 共服务为己任 关于公共财政的定义和特征，国内学者的看法不尽一 致，但主流的思想是把它与市场经济联系在一起的，认为 它是在市场经济条件下国家提供公共产品或服务的分配活 动或分配关系，是满足社会公共需要的政府收支模式或财 政运行机制模式，是与市场经济相适应的一种财政类型， 是市场经济国家通行的财政体制和财政制度（张馨，1999; 高培勇，1999）。他们还对公共财政的特征作了概括，如公 共性、非盈利性、法制化和收支行为规范化。但深入分析， 公共财政的所有特征都离不开公共性，即满足社会公共需 要。 公共性是公共财政的灵魂。满足公共需要是公共财政 的出发点，自然地也是财政政策的立足点。只要我们承认 是在搞公共财政，就必然要求财政政策向公共需要或公共 服务方面倾斜。即使是部分财政资金仍然投向经济建设领 域，也只是为了做大财政收入这块“蛋糕”，为了更好地提 供公共品和公共服务，或者是为了公共品和公共服务更有 效的提供来创造一个经济环境。此外，公共财政是与公共 服务型政府相对应的。政府职能决定财政职能，建设型政 府对应的是建设型财政。中国正在实现政府职能的转换， 己经明确要建设公共服务型政府，其最本质体现就是以公 民利益、公民权利为本，以为公民服务作为其职能的出发 点和归宿。据此，我们可以确定的说，公共财政正是公共 服务型政府在财政领域的集中体现，公共财政制度建设也 就必然成为公共服务型政府建设的重要前提和内容。财政 制度决定财政政策。公共财政制度的确定客观上要求财政 政策以提供公共品和公共服务为基本的出发点。总之，公 共财政的主要用途应是生产或提供公共物品和公共服务（国 防、环境、公共卫生、教育、科研等）和在市场失灵（包括 宏观和微观）时进行调整，而不是用于那些能靠市场调节资 源的经济建设项目。在公共财政的框架下，实现财政政策 由经济建设型向公共服务型的转型势在必然（夏杰长，XX ）。 （三）社会主义生产目的也决定了要把提供公共品和公 共服务作为财政政策的出发点 政治经济学原理告诉我们，社会主义生产的目的在于 要最大限度地满足全体人民日益增长的物质文化生活的需 要。但满足人们需要的资源和财富总是有限的，要使有限 的资源和财富尽可能地满足人们的