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新国企改革观:切两刀论 国企改革核心问题是什么，人们各自做出自己的解释， 众说纷纭，莫衷一是。我们并不指望国企改革有速效药，但 是仍然为很多人的解读是否找到病根、是否能够解决问题而 存有担心。也就是说，我为这场改革能不能激发国企活力而 担心。从2012年起，我便提出：国企改革焦点是经营权， 必须使所有权与经营权分开。改革的办法是在所有权与经营 权之间切两刀。一刀是成立国有资产投资运营公司，从组织 体制上切开政府与企业的联系；一刀从运行机制上切开出资 人代表与职业经理人的联系，使得国有企业成为独立的市场 经营主体，充满活力才可能成为现实。这就是我的“两令喾掷 肼邸令一切两刀论”。 因此，国企改革的主体内容是经营权改革，而不是所 有权改革。今年五月，对国企改革连续出台两份重要文件， 把所有权与经营权分开向前推进一步。看到“切两刀论”在实 践中体现，心里自然是高兴的。 两份重要文件围绕一个核心 5月4日，国务院办公厅发布《关于进一步完善国有 企业法人治理结构的指导意见》提出，2017年年底前基本完 成国有企业公司制改革，意味着公司制改革进入“最后一公 里”的收尾阶段。 5月10日，国务院办公厅转发《国务院国资委以管资 本为主推进职能转变方案》，对国资监管方式和国资委职能 转变作出系统性安排。《方案》显示，共有43项国资监管事 项被调整。 前一个文件，是讲的《意见》，后一个文件是讲的《推 进方案》。讲《意见》的是顶层设计“1+N”的组成部分，指导 意见发了好几年了，性质仍然是设计，人们关注的兴趣少些。 可以视为是前一阶段的收尾。 不过，两个文件围绕一个核心，就是市场化经营。后 一个文件更贴近现实，更接近国企改革的核心，牵涉到国资 委加快向管资本转型，回归出资人身份。新出台的文件明确 了国资委作为出资人的监管权力和责任清单，从内容上看， 是国资改革引领国企改革；从过程来看，是由顶层设计到落 地，开始拉开“政策落地”的大幕。 从所有权与经营权分开来看，《方案》重在讲国资委与 国有资产投资运营公司关系，从组织体制上切开政府与企业 的联系；《意见》是从运行机制上切开出资人代表与职业经 理人的联系。 国企改革宄竟要解决什么 本来，中国的企业改革有两条路可以选择，一条是所 有权改革，一条是经营权改革。围绕国有化或私有化的学者 基本上属于所有权改革论，我强调的是另一条路，经营权改 革，把所有权与经营权分开，这是“切两刀论”的选择。 在我国经济体制整体追求与市场经济融合的背景下， 国家所有权和现实中的公共财产经营权的集中已经不符合 现实了。因此，如果仅仅只是从现有的政治经济学理论和法 律文本的意义角度来讨论国有企业活力的时候，国企改革的 种种做法事实上就成了一个难以实现的目标。甚至，国企改 革根本就不要搞。因此解决所有权与经营权分离，做到政府 放权，我们才可能实现社会主义公有制与市场经济的融合。 必须从根本上认识到现有理论与法律制度的缺陷，以及支持 这种制度背后的理论缺陷，必须从指导思想的理论科学化和 制度科学化入手，解决所有权与经营权分开问题，才能够找 到解决国有企业问题的突破口。 从现实情况来看，企业不能成为独立的市场的主体， 政企分开这个改革开始以来最大的难点，没有解决。2003年 3月，专司中央国有企业出资人职能和企业国有资产监督管 理职能的国务院国资委正式成立。到2004年6月，各省国 有资产监管机构相继组建，由此国有资产管理体制逐步理 顺，为以管资本为主加强国有资产监管创造了较好的体制基 础。十多年来，国资委虽然在国企发展壮大过程中发挥了很 大的作用，但其监管的弊端也日益突出。2013年召开的中共 十八届三中全会明确提出，完善国有资产管理体制，以管资 本为主，加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制， 组建若干国有资本运营公司，支持有条件的国有企业改组为 国有资本投资公司。 所有权和经营权不分，政府对企业伸手太长，使得经 济效率难以提高。政府“婆婆”似的微观管理，不断侵蚀企业 的自主决策权；尽管不少国企都组建了董事会，但权责不明， 董事长往往剥夺总经理的经营权。所有权代理人链条太长， 链条末端董事长代理权太集中，高官贪腐风险加大。以上所 举，都是脱离市场所致。当前，国资委实行的管人、管事、 管资产三位一体的监督管理模式，业内普遍认为是一种以行 政代替市场、以管制代替监管的模式，既是“老板”又是“婆 婆”，既是“裁判员”又是“运动员”。这种模式的缺点是管得太 多太细、监管与改革分裂、改革不配套，企业领导人没有市 场化，缺乏市场化退出通道，容易导致企业产权制度改革滞 后，市场无法真正在资源配置中起决定性作用，企业活力不 足。 改变国有资产管理体制是营造新型框架，在政府和市 场之间设立了一个“隔离带”，让企业完全走向市场，这是新 —轮改革的