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当代中国文件制度的结构与功能解析 施从美 内容提要　当代中国文件制度是一种符合中国国情且极具中国特色的政治制度。它有着体制化结构和 人格化结构的双重结构特点，由此决定了它具有统治、利益表达、信息沟通、指令、执行、转换等功能。但由于 该制度内在结构尚存在不足，因此影响了其功能更大程度的发挥。要解决这一问题，需要对当代中国的文件 制度进行改进，而这一改进在根本上应该依靠民主政治的发展和法律制度的完善。 关 键 词　文件制度　民主政治　体制化结构　人格化结构 ① 　　形成于革命战争年代的中国文件制度 极具 １．文件制度的体制化结构分析 中国特色，在当今中国政治生活中发挥了巨大的 （１）中共中央在文件制度中的地位 功能，影响广泛。并且，在当代中国，文件被赋予 宪法规定了中国共产党的领导体制，在其序 越来越多的统治功能，文件的权威不可替代。本 言部分充分肯定了中国共产党的执政和领导地 文借助政治学领域常用的结构功能的研究方法来 位。中国共产党在自己的章程中也确立了党领导 研究当代中国的文件制度，试图从一个新的视角 的原则。相对于宪法，实际上党章对政府过程规 来诠释这一制度的必然性，并且期望能够更加客 范的影响更为重大，从而构成当代中国宪政规范 观地认识它的独特性，从而不断地改进和完善这 体系的实质部分。 一制度。 在中国政治生活中，中国共产党的核心领导 地位决定了其在政治体制中的重要作用。尽管党 文件制度的结构分析 和政府都是制定和发布文件的主体，但实际上中 在以文件治国为主要特征的政治生活中，党 共中央发布的文件的影响力往往要更大于中央政 和政府的文件往往比法律更为有效。要理解其中 府、全国人大等机构发布的文件的影响力。党的 的机制需要从政府过程入手展开分析。在中国政 中央机构是当代中国的决策中枢。中央政治局、 治过程中往往会出现实际的政治结构偏离宪政的 政治局常委以及中央委员会是当代中国最重要的 规范要求，实际的政治运行又偏离政治结构的现 政策制定者。对于一般性的决策，中央政治局及 象。在胡伟的结构功能主义的政治过程分析框架 其常委会即可作出，而对于带有方针路线性的或 里，有两种实际的政治结构，一是政治的实际体制 战略性的重大决策通常需要召开中央全会加以讨 ②这两种政治结构 论和通过，对于某些特别重大的决策有时还要召 结构，二是政治的人格化结构。 成为当代中国实际的政治过程得以展开的基础。 开党的全国代表大会或全国代表会议加以审议通  本文系国家社科基金重大招标项目“应对重大突发公共事件的政府协调研究”（项目号：０８＆ＺＤ０１０）的阶段性成果。 １３０ 当代中国文件制度的结构与功能解析 ③ 过。 建国以来，中共中央通过中央全会的召开制 文件大多是指示性、原则性的方针。 定了一系列关系到国家和社会发展的重大文件。 （３）全国人大、政协在文件制度中的地位 比如，１９８１年十一届六中全会通过的《关于建国 当代中国的政权组织形式是“议行合一”，这 以来党的若干历史问题的决议》，１９９３年十四届 是宪政体制规范的核心。国家最高权力机关是全 三中全会通过的《关于建立社会主义市场