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约束而不越轨:规范行政权力的一个视角 摘要：行政权力在国家的权力体系中居于重要的地位， 它是一切行政现象的基础。行政权力自身的特性也就决定了 行政权力行使过程中的好坏对一个国家以及人民都有具大 的影响。而目前我国所处的特殊时期也决定了行政权力在运 行中的复杂性。由于行政权力自身的特性以及我们行政环境 和监督法规的缺陷，导致行政不规范的现象依然存在，并且 曰益加剧。基于以上的原因，我们要从以权制权，以德制权 和规范行政问责机制几个方面加强对行政权力的约束和规 范。 关键词：行政权力；规范；道德 一、对行政权力规范与制约的应然性 行政权力在国家的权力体系中居于重要的地位，它是一 切行政现象的基础。行政权力自身的特性也就决定了行政权 力行使过程中的好坏对一个国家以及人民都有具大的影响。 行政权力运用的好的话可以利国利民，造福社会，如果运用 的不好的话会滋生腐败，给国家带来具大的损失。这也就是 我们讲的行政权力行使过程中存在的”权力悖论”。法国资 产阶级思想家孟德斯鸠曾指出：” 一切有权力的人都容易滥 用权力，这是万古不变的一条经验。有权力的人使用权力一 直到遇有界限的地方才休止。”①由于行政权力一经产生便 与人民大众相分离的特性，强质被管理者去执行，这种本质 特性为以权谋私，滥用权力提供了现实基础。在我们现实生 活中的腐败、寻租等现象也都说明了这一问题。所以我们通 过对行政权力的规范，防止在行政权力行使过程中出现的异 化，对行政权力进行约束和规范，以确保行政权力的顺利运 行，使行政权力真正做到顺应民心，合民义。 二、行政权力越轨的成因 目前，中国整体上处于传统的农业型国家向工业型社会 转型的后期，行政权力的发展处于一个交错复杂的环境中， 而且随着信息时代的到来，行政权力的结构、特性、关系等 方向都发生了一系列的变化，在政府行政的某些领域中，出 现了一些行政权力滥用的行为，这也直接影响着政府的威信 性和公信力，而影响行政权力不受制约主要是由政治、经济、 社会以及文化等多方面的原因造成的，本文主要从权力特 性、人性以及历史原因这三个角度入手析： 1、从权力的特性上来看，一切权力都来源于权利并为 权利服务，权力是以服从为前提的。行政权力与其它国家的 权力一样都是来源于权利，从社会中产生并脱离出来，却又 凌驾于社会之上最后又回归于社会。正是由于行政权力所固 有的扩张性、破坏性，容易诱发行政权力偏离正常的轨道， 出现以权谋私，权力滥用的现象。而且我国的行政权力深受 封建传统的根基影响并且影响非常深厚。在封建社会，”溥 天之下莫非王土；率土之滨莫非王臣”的这种思想对我国行 政权力的发展和运行影响很深。而这种权力过分集中导致腐 败的滋生，例如，在最新的一些腐败案例中，如在交通系统， 近几年来先后有13个省的26厅级干部因腐败问题落马，特 别是一些有关民生的公益性建设，这种权力的高度集中导致 不少的”掌权者”沦为”阶下囚”。这种”工程上马，干部 落马”的腐败大案屡见不鲜。 2、从人性的角度来看。行政人具有双重属性，既具有” 公共人”也具有”普通人”的属性。作为公共人主要指在执 行公务或履行工作时的身份。作为普通人，人既有善良的一 面，也有恶的一面。我们也不可能认为所有的行政人都是恶 的或都是善的，即使我们认为所有的人都是恶的，但也不排 除其具的善的成份，反之则易然。所以我们在分析行政人的 时候，要看到其所具有的这两重属性。在我们原有观念中， 认为行政人比一般普通具有很高的道德情操和思想觉悟，有 着对中国共产党的坚定信念，正所谓”其身正，不令而 行”②，并且我们没有把他们当作普通人看待，然而通过现 实中一件件被曝光出来的腐败大案，我们终于警醒了：造成 这一发的根源就是我们对这些行政官员过分的信任，认为他 们是真正为民谋利。却没有想到，他们却运用人民对他们的 这份信任并且运用手中的权力去做损害人民利益的事情。马 克思也曾经说过：人的本质并不是单个人所固有的抽象物， 在现实上，它也是切社会关系的总和。”③马基雅维里说：” 人类是忘恩负义的，容易变心的，是伪装者、冒牌货，是逃 避危难，追逐利益的。”当权力掌握在个人手中，个人为了 谋求自身的利益最大化，必然会滥用权力。 3、从历史的角度看来，中国传统的”官本位”的意识 的影响。中国的传统文化是一种”官本位”的行政文化，官 位和权力成为社会成员普遍认可的可谋求社会利益的基本 手段和衡量人的价值的实现程度的基本尺度。随着社会主义 市场经济的发展和新的规章制度的建立，使得这种”官本 位”的思想受到了严重的冲击，可是并没有消失，而是在夹 缝中生存一有机会就马上出现膨胀之势，官僚主义的作风依 然盛行。而对于权力的迷恋、对官位的崇拜极易造成行政权 力运行的不规范。例如，在11月25日刚结束的国考中，据 统计数据表明，