新的城乡发展规划—论基层国民经济计划与城市规划的整合.pdf

绪 论 改革开放以来，我国的经济体制不断进行改革，并取得了巨大的 成果。但随着社会主义市场经济体制的逐步建立和加入世贸组织，从 计划经济时期延续下来的国民经济计划和城市规划体系及二者的编制 程序、方法和机构设置等不适应市场经济客观要求的弊端也越来越多 地显现出来。在市场对资源配置起基础作用的条件下，国民经济计划 和城市规划作为政府调控经济和社会发展的两大重要手段，如何发挥 作用，己经成为各级政府、计划和规划工作者及社会各界有识之士关 注和思考的重要问题。 在我国，国民经济和社会发展计划一直作为各级政府调控经济和 安排经济工作的纲领性文件，但由于种种原因，其导向性和操作性越 到基层越弱，对发展市场经济、加快城市化进程、推进城乡一体化和 转变政府职能等都很不适应。因此，进一步深化计划体制改革，特别 是地市以下计划体制改革势在必行。 作为政府调控经济和社会发展的另一重要手段的城市规划，近年 来，发展很快，在学术上不断探索，不断引进国外新的理论和观念， 国家对城市规划的管理日趋深化，各地在实践中也纷纷采用新的方法 和手段促进城市规划的迅速发展，其中对城市规划编体制改革成为许 多规划工作者必须面对的问题。 从多年的实践看，特别是随着市场经济的发展和城镇化的加快推 进，沿袭 “国民经济和社会发展计划”和 “城市规划”两个相对独立 的体系，己暴露出诸多矛盾和问题，特别是在地 (市)、县 (区)层 面，很难适应不断变化的社会需求，实现规划本身的内在功能与价值， 真正起到 “纲举目张”之效。因此，加快现行计划和规划体制改革， 特别是加快地(市)、县(区)计划和规划体制改革，已现实地摆在我们面 前。 我国学者对中国计划、规划体制改革也进行了深入的研究，其研 究成果也层出不穷。分别从计划和规划体制的现状及其存在的问题、 探索新的计划体系、规范编制方法和程序、提高编制的透明度和公众 参与度等方面取得了积极进展。 现阶段关于我国计划规划体制改革的研究从总体上看基本都是在 各自框架内进行的研究。大多数改革都是自上而下进行的，并且对于 基层问题关注较少。关于计划规划体制改革，基层的问题具有一定的 普遍性，实际情况的有一定的特殊性，解决这些问题又存在一定规律， 目前大部分学者对此关注很少。缺少将二者整合起来从根本上解决这 些问题的系统研究。本研究借鉴国外的成功经验，结合我国计划规划 体制的现状，重点从规划编制这一最基本环节入手，针对现行计划规 划体制存在的问题和矛盾，从理论上探索改革现有计划规划体制，对 由以国民经济和社会发展计划为核心的计划体系，向以注重城市建设 规划的规划体系转变，逐步建立新的规划体系进行了探讨。 一、国外的经济计划与城市规划体系 国民经济计划与城市规划作为政府调控经济、社会发展和协调空 间关系的一种手段，从二战以后，西方发达市场经济国家就开始注重 运用。在逐步的探索过程中，形成了较为完整的体系，积累了大量的 经验，并取得了较为成功的实践效果，这为我国从计划经济向市场经 济过渡时期的计划与规划体制改革提供了很好的借鉴。 在西方发达国家，经济计划和区域与城市规划是同时存在的，从 管理范围看，主要分为国家、地区两个层次，国家层次主要是以经济 计划形式出现的，地区层次主要通过城市规划起作用，并且在不同层 次上有其特定的运作方式。 (一)国家层次的经济计划 I、发达市场经济国家经济计划体制的类型及其运作机制 计划体制是经济社会发展计划的编制、执行、评估等方面的程序 和制度，涉及到规划体系、规划内容、规划编制、规划实施和规划调 整等方面的一系列制度性规定。计划体制的差异取决于一个国家的意 识形态、价值取向、政治经济体制、文化传统、社会经济结构、发展 阶段、国际比较地位以及路径依赖程度等，这使得各国的计划体制总 是具有自己的特点并存在各种差异。比如在决定计划体制的基础性制 度方面，美国和英国模式更强调经济的自由主义思想，在私人物品领 域和竞争性领域，政府的作用更多地表现在建立和维护供私人资本进 行竞争的公共环境上。法国、德国、日本模式则主要体现出政府推行 社会市场经济战略的特点，强调市场机制发挥基础性作用的同时，政 府通过采取较多的经济干预政策来弥补市场力量的不足。俄罗斯模式 则具有典型的体制转型特征，政府计划功能经历了从高度计划的模式 到基本放弃，之后又进行恢复和重塑的过程。通过对发达市场经济国 家经济计划体制的研究，