“镇”之辨析——城乡视角下小城镇发展历程与转型.pdfVIP

“镇”之辨析——城乡视角下小城镇发展历程与转型1 赵之枫 摘要：针对长期以来小城镇概念及内涵的模糊，本文分别从 “城”“镇”、“乡”“镇”、“村”“镇”视角，辨 析小城镇发展中城乡关系、功能定位、规模效益等方面的主要问题，梳理自中华人民共和国成立以来不同 历史时期处于迂回起伏、蓬勃兴盛、调整徘徊、协调转型各个阶段小城镇发展的相关政策导向和特点，提 出小城镇发展转型建议，包括融入区域协作，实现城乡互补的产业转型；依托资源禀赋，突出各具特色的 差异化发展；聚焦城乡统筹，重视人地关系协调的 “多规合一”。 关键词：小城镇，发展历程，城乡 当前中国乡镇级单元数量和总人口规模巨大，在新型城镇化中具有不可替代的战略意 义。新常态下，特大城市面临着巨大的规模扩张和人口转移压力，以县级单元为基础的就近 [1] 城镇化将成为重要途径。 作为城乡统筹背景下我国最基层的行政单元和县级单元的基本细 胞，小城镇既是落实国家“三农”政策的核心载体，也是新常态下探索城乡均衡发展的突破 口。 小城镇在中国的城镇化进程中发挥着重要的作用。但是也应该看到，大量的小城镇在“小 城镇、大战略”背景下于 世纪 年代创造了以“苏南模式”为代表的发展辉煌之后， 20 90 在随后的中心城市迅速扩张和新农村建设进程中，因功能认识不清、地位模糊而逐渐落入城 [2] 乡 “夹心层”的窘境，已无法应对城乡社会经济新阶段对小城镇发展的新需求。 优先发展 中小城市和小城镇，还是着重发展大城市，多年来一直是中国城镇化发展进程中备受争议的 问题。[3][4][5][6] “小城镇”是极具中国特色的名词，其概念没有公认的严格界定，在学术上对其内涵和 [7][8] 外延还存在不少争议 。在行政区划层级中，有省、地、县、乡、村各级；在城乡规划体 系中，《城乡规划法》明确了城市规划、镇规划、乡规划、村庄规划，均未出现 “小城镇” 一词。但是，在政府文件和学术讨论中，“小城镇”却并不鲜见，成为看似约定俗成的可大 可小的概念。狭义上看，“小城镇”指建制镇，尤指镇区。广义上看，处在同一行政层级的 ① 乡和镇都属小城镇，包括乡镇全域范围。 “小城镇”与 “城镇”、“乡镇”、“村镇”有着密 不可分的关系。通过辨析它们之间的关系，有助于更好地理解小城镇。 1 “城镇”、“乡镇”、“村镇”与 “小城镇” 1.1 “城镇”与 “城”“镇” 与 “城”“镇”相关，最耳熟能详的词语是 “城镇化”和 “城镇体系”。使用 “城镇化” 而非 “城市化”，凸显了“镇”在中国城镇化进程中的重大作用与意义。而 “城镇体系”，则 1国家自然科学基金项目资助 （项目编 显示出 “城”与 “镇”在城乡结构中的关系。 一方面，小城镇的发展囿于行政层级的限制。“大中小城市和小城镇协调发展”战略中 的城市和小城镇并不处在同一行政层级。小城镇隶属于县 （市、区等），在行政管理体制中， 开发、审批、财税分成等权力集中于上级主管部门。即使在改革开放之初小城镇快速发展时 期，小城镇也普遍难以通过自上而下的途径获取发展要素，起决定性作用的是自下而上释放 的发展力量。[9] [10] 另一方面，与城市相比，小城镇因为规模偏小而饱受规模之争。经济学家认为，镇最起 [11] [11][12][13][14] 码的效益门槛在3-5 万人以上。 而我国小城镇规模普遍规模不大。 2015 年底， 全国有建制镇20515 个，平均镇区人口9000 人。[15] 再有，小城镇虽然规模小，却在规划发展中多以城市为蓝本，形成小而全的结构。盲目 照搬大城市做法。缺乏与城市的功能互补发展，定位不清。城市经验与痕迹十分明显，趋同 现象严重。据对全国重点镇规划调查，规划主导产业发展门类过多过全、内容空泛。80%的