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产城融合导向下次区域统筹路径探讨 ——以东莞东部为例 占思思，盛鸣 摘要：东莞“市-镇”两级的扁平化行政管理体制为城市发展带来了充沛的活力，但也带来了各自为战，重 复建设等问题。为解决这一问题，东莞通过产业政策倾斜、重点平台建设等方式逐渐打破这一局面，东莞 模式转型经历了三个阶段演化，逐渐由“诸侯经济，各自为政发展”向 “以点带面，市级平台建设”以及 “次区域统筹一体化”建设演变。强调区位相邻，生态相依，文化相似的镇街一体化发展，以经济区引领 行政区，以功能区统筹行政区。在东莞模式演化升级的过程中，东部片区是最早碰到 “市-镇-村”三级园 区脱节窘境的区域，成为东莞模式的缩影地区和典型地区。通过对东莞东部片区的实证研究，以产城融合 为视角，探讨东部 “市-镇-村”三级园区发展过程中各自面临的问题与诉求，从体制整合、功能优化、空 间统筹三个角度提出探索东莞次区域统筹发展路径。 关键词：经济区统领行政区，产城融合， “市-镇-村”三级园区，园镇互动 东莞市是全国仅有的五个不设县区的“直筒子市”，由32个独立的镇街组成。在1986 年 升格为地级市后，取消了县 （区）一级行政单位，由地级市直管到镇，形成了市镇 （街）两 级行政架构。同时，东莞市向各镇街大胆简政放权，形成高效、精简的行政体制，尤其在经 济发展上给予各镇街充分的自主权。 1东莞扁平化管理体制模式及演变特征 “扁平化”行政体制，既是东莞发展的活力源泉，又是发展瓶颈。在依赖外来要素阶 段，东莞以镇街为发展主体，实行 “扁平化”的行政体制，政府层级少，行政效能高，镇街 活力度较高，镇域经济得到极大发展；但在发展要素渐失的阶段，“扁平化”管理体制无法 协调各政府间复杂的利益分配，各镇各自为政，基础设施重复建设，造成整个土地资源浪费， 降低土地利用效能。 1.1 阶段1：诸侯经济，辉煌而又问题丛生的东莞模式 从东莞的行政体制而言，以“市-镇”两级政府构成的扁平化的行政体制在全国而言具 有特殊性，是构成“东莞奇迹”的重要体制保障。在分权化的发展趋势下成为全国研究与借 鉴示范，扁平化的发展为东莞先行一步构筑网络化的空间、多主体的实施主体奠定的基础， 是东莞发展活力的源泉之一，对激发和释放镇街发展动力起到了重要作用。在东莞 “市-镇 两级政府”管理体制中，市政府层面直接掌控重大项目审批、城市规划编制、国土房地产管 理、国有资产管理等方面，镇政府更多偏向社会事务管理。在规划编制、审批，重大项目引 进等方面均有市政府统一管理，而市一级下辖32个镇街，对于多头绪鞭长莫及。 图1 “扁平化”与 “等级化”管理体制对比 1.2 阶段2：以点带面，“半生不熟”转型期的东莞模式 随着过去十来年市政府对基础设施、环境大力投入，东莞城市面貌已有较大改变。在新 路径的探索下，新东莞模式中，市政府已逐步改变过去 “弱政府、弱市强镇”的面貌，市级 财政的投入力度更偏重市级园区建设，尤其在松山湖、生态园等点状地区投入上百亿资金建 设园区以期带动周边镇区发展。通过 “四位一体”（莞城、松山湖、生态园、同沙）建设辐 射带动周边镇街发展，探索富有生命力的新东莞模式，尤其有效利用既有城区、园区与镇区 资源促进 “市-镇”两级双赢。 在此发展过程中，正逐步扭转传统的东莞“市-镇”事权划。由此，通过市级财政投入， 打破城市的均质化发展特征，财政投入逐渐向重点地区进行倾斜。对于这些重点发展地区的 选取，从市本级统筹相邻区域发展的角度出发，大多选取的是两镇或多镇交接的区域。例如， 松山湖科技产业园 （2001）、东部工业园 （2003）选取的是常平等四镇交接区域，东莞生态 园 （2007）选择的是东坑等六镇交界的“三不管地带”（污水汇集区、垃圾堆积区）。在市级 财政投入下，市级园区的生态环境建设取得了卓越的成效，但在产业集聚带动上与预期仍有 一定差距。 图2 东莞市重大功能区分布图 1.3 阶段3：经济区引领行政区，新东莞模式进阶 如何打破镇域经济的弊端，区划调整曾经被视为唯一途径。而在区划调整多年未果的情 况下，东莞另辟蹊径，自2013年后，逐渐淡化 “行政区”概念，强化 “经济区”概念，通 过 “同类型区域经济一体化”的思路，形成组团式发展的城市格局。 并在新一轮城市总体规划 （2016-2030），强调在不改变现有行政