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拓展民防职能 充分利用人防资源服务政府应急体系 镇江市人防办(民防局) 权秀阳 近年来，随着工业化、城市化和国际化进程的不断加快，生态环境变化以及社会不稳定因素的不断增加，自然灾害和社会性突发事件发生的频率和对社会的危害程度明显增加。日趋增多的灾情和各类突发事件，不仅考验着党和政府的执政能力，也是对我国应急体系建设的全面检验。要积极应对日趋增多的危机和灾害，有效保护人民群众的生命和财产安全，人防（民防）部门应充分发挥其应有作用。新时期各级人防（民防）部门的自身建设，应自觉服从和服务于政府应急工作需要，积极放大自身资源优势，固强补弱，增强遂行多样化任务的能力水平，努力把各地人防（民防）部门打造成当地政府应急体系中一支不可或缺的重要力量。 一、现阶段政府应急体系建设形势 当前，公共突发事件的处置，已经引起了各级政府的高度重视，有关部门也做了不少基础性工作。党中央、国务院多次要求，要建立健全各种预警和应急机制，提高政府应对突发事件和公共危机的能力。但是，在体制机制等方面存在的一些比较突出的问题还是没有得到很好的解决。 一是应急救援力量相对分散。目前，我们在防灾救灾体制建设上仍沿用计划经济时期形成的传统模式，按照不同灾种单独设置救灾机构，抗灾救灾分别隶属于公安、卫生、水利、人防（民防）、安监等诸多职能部门，各自负有相关重要责任，各部门自成一体，难以形成合力;二是应急救援系统壁垒分明。各部门条块分割，各自为政，信息不能共享，指挥体制不够顺畅。没有一个综合职能部门和健全的系统来组织、协调实施社会抢险救灾工作。一旦发生情况，往往只能临时搭班子、拉队伍，仓促上阵；三是应急救援基础设施建设重复浪费。近年来，由于应急工作的多样性和复杂性，各部门都在加强应急能力建设，不少部门都建有自己的指挥中心，配置了大量的物资和装备，但是几乎没有一家可以真正独立承担起应急救援任务;四是应急救援能力与要求不相匹配。各部门在应急救援体系建设上各自为政，缺乏经常性、系统性的应急训练与演练，导致能够处置重大突发事件的专业力量严重不足。很多地方的应急体系大多仅停留在预案、计划层面，整体应急反应能力与施救水平相当薄弱；五是政府应急机构设置与职能不相适应。2007年，镇江市政府成立突发公共事件应急指挥中心，下设办公室，作为全市应急管理工作的日常办事机构。从市应急办公室的建设情况看，仅仅是科级建制，且没有足够的人员力量，很难有效胜任牵头协调处置公共突发事件的职能。可以说，负责政府应急工作的部门有职能，却没有配备应有的资源，不具备足够的应急处置能力。而其他部门有一定的资源和能力，却没有被授予相应的职能，或者说现有的资源并没有得到较好的整合。 二、人防（民防）部门的资源优势 公共突发事件的处置，是一项社会性、综合性很强的工作，它涉及多个灾种领域、诸多职能部门，必须要有一个综合职能部门和健全的组织系统来实施社会抢险救灾工作。人防系统经过长期的战备建设，已经具备完善的通信、警报、工程及教育等资源，逐步形成了人员、装备、军地双重管理等方面的突出优势。这些资源不仅军地兼容，而且平战兼顾，经过有效整合，完全可以满足政府应急指挥的诸多需要。 一是设备完善的组织指挥系统。从全国范围来看，各大中城市都逐步修建了人防基本指挥所，有的地方还配置了通信指挥车，构建了功能强大的机动指挥所，甚至不少的县级市也已经有了自己的指挥所，这些指挥所大多拥有完备的指挥通信要素和手段，防护等级高，保障能力强，基本可以达到防护、指挥和生活一体化的要求。借助联通省、市、县三级的指挥通信网络，可以实现语音、数据、视频的实时传输；二是训练有素的应急抢险救援队伍。市区现有700人的人防专业队伍，来自社会各届的应急救援志愿者队伍，配备有较高科技水平的检测设备和救援装备器材，通过每年组织的整组训练和经常性的综合演练，确保随时保持较强的战斗力。人防地面指挥中心实行24小时昼夜轮流值班制度，随时担负应急救援和灾情处置任务，在遂行多样化应急救援任务时也有较强的能力；三是人防工程具备特有的应急避难功能。人防工程建设的目的，就是为了保障人民群众的生命和财产安全，在战时或者突发事件发生时，为社会提供庇护。这一点，与政府应急体系的功能是完全一致的。人防工程具备良好的抵御恶劣环境的功能，现有工程，只要稍加改造，就能满足人员应急避难的基本需要。经过多年的建设，我国已经建成了数量相当可观的人防工程，分布于城市行政中心、商业区、居民生活区等人员较为密集的区域。特别是近年来，随着各级政府重视程度的不断提高，大量民用建筑在建设过程中都按规定结建了防空地下室，而且不少项目的规模还比较大，功能也比较齐全，与其他类型的应急避难场所相比，人防工程更容易实现城市居民的就近应急避难。 三、服务政府应急体系建设的设想和建议 在当前各类突发公共事件频发的情况下，必须十分