我国现行土地征用制度缺陷及其改革.docVIP

我国现行土地征用制度缺陷及其改革 我国现行土地征用制度缺陷及其改革 周飞倪绍祥 内容提要我国现行土地征用制度形成于计划经济时期,随着社会主义市场经济的逐步建立,其存在的 内外缺陷正日益显现出来,各地因征地引起的社会矛盾越来越突出,特别是因为征地造成农民生活水平下降, 就业无着落等问题日益严重,已成为影响社会长治久安的重要因素之一.本文着重剖析了我国现行土地征用 制度存在的主要缺陷,并就我国土地征用制度改革提出了某些初步的见解,以期为我国目前正在着手进行的 土地征用制度改革提供参考. 关键词土地征用制度缺陷改革模式 我国现行土地征用制度缺陷 随着工业化,城市化迅猛发展,我国现行土地 征用制度的缺陷正逐步显现出来,主要表现在以 下几个方面: 1.我国现行土地征用制度的基础性缺陷. 改革开放二十多年来,我国在土地管理方面, 从制度建设的高度,进行了大量改革,取得了巨大 成就.但是,农业比较利益偏低这个客观现实导 致我国农村集体土地制度建设的基础相当薄弱, 包括对集体土地所有权的性质,特点如何界定,集 体土地权利主体如何设定登记,集体土地财产组 织形式如何体现,集体土地所有权,承包权,使用 权三者关系如何认识,集体土地的分等定级和宗 地估价如何深入开展,集体非农建设用地使用权, 农户宅基地使用权如何人市,农村土地承包经营 权如何物权化及其流转机制和收益分配方式如何 规范等一系列问题的研究,远远滞后于农村发展 的实际需要.最突出的表现是,我国目前的农地 集体产权是一种受歧视的产权,这完全不符合产 权平等这一市场交易的基本原则,在农地缺乏自 我保护机制的条件下,难以设想农地不受城市化 82 的过度压制①,这是我国现行土地征用制度在农 村集体土地产权制度建设,集体土地设定登记,集 体土地权能设置,集体土地价值显化,集体土地收 益实现,集体土地市场培育等方面不容忽视的基 础性缺陷. 2.我国现行土地征用制度的结构性缺陷. 长期以来我国城市国有土地制度改革取得了 长足的进步,包括国有土地产权制度的建设,国有 土地市场的培育,国有土地的分等定级,国有土地 的宗地估价,国有土地资产的处置,国有土地的流 转机制,国有土地的收益分配方式等方面均出台 了大量的具体的法规和政策,特别是国务院早在 1990年就颁布了《中华人民共和国城镇国有土地 使用权出让和转让暂行条例》,明确了城镇国有土 地使用权的独立经济权利地位并可以在有效期限 内出售,交换,赠予,出租和用于抵押,形成了现在 的城市国有土地产权制度的大致框架.(2)相比之 下,我国农村集体土地制度改革滞后于城市国有 土地制度改革,农村集体土地产权建设落后于城 市国有土地产权建设,农村集体土地权能弱于城 市国有土地权能,农村集体土地农业收益落后于 城市国有土地非农收益,农村集体土地市场独立 我国现行土地征用制度缺陷及其改革 于城市国有土地市场.这种城市国有土地制度改 革和农村集体土地制度改革相对失衡,严重脱节 的现象,是我国现行土地征用制度在城市与农村, 国家所有与集体所有之间让渡土地时必须面对的 结构性缺陷. 3.我国现行土地征用制度的主体性缺陷. 一 方面,我国现行土地征用制度,对土地征用 的征地主体确定性的基本特征没有给出应有的法 律表述,或者说给出的现有法律表述还不足以强 调土地征用的征地主体确定性的特征,会导致征 地主体的泛化,成为引起国家土地征用权事实上 泛用的一个重要原因.特别是一些地方政府违规 设立的各类开发区,大学城,工业园成为征地的事 实主体,暗借土地征用的手段强制性,权属转移 性,收益社会性的基本特征,大肆圈地,低进高出, 以地生财.这是我国现行土地征用制度在征地主 体设置上的缺陷,产生这一缺陷的法律根源在于, 《土地管理法》第二条第四款虽然规定了国家征地 权,即国家为公共利益的需要,可以依法对集体 所有的土地实行征用,但未对国家这个行使征 地权的主体的内涵和外延作出明确的立法规定, 于是各类开发区,工业园区,大学城纷纷准政府 化,小国家化.另一方面,我国现行土地征用 制度,对土地征用的受偿主体确定性的基本特征 也没有给出应有的法律表述,会导致受偿主体的 泛化,成为引起农民土地征用受偿权被损的一个 重要原因.最普遍的案例是,各级基层政府层层 拖欠,截留,挪用征地补偿安置费用,与民争地,与 民争利,产生这一缺陷的法律根源在于《土地管理 法》第十条同时规定了农民集体土地的所有者(农 民集体)和经营管理者(乡,村组织),而在其后的 征地补偿条款中又未对征地受偿主体在这两者之 间进行明确区分,使得实际上处于弱势群体的土 地所有者(由一个个离散状态下的农民成员组成 的农民集体)难以与实际上处于支配地位的土地 经营管理者(其中不乏民主法制意识欠缺的乡,村 干部等)争夺应该属于农民集体所有的土地