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洋务运动中的中央与地方关系——历史经验与现实启示 2009年第8期 (第11卷第8期) 辽宁行政学院 JournalofLiaoningAdministrationCollege No.8,2009 (Vo1.I1.No.8) 洋务运动中的中央与地方关系 历史经验与现实启示 邢亚非李晓鹏 (1华中师范大学,湖北武汉430079;2茂名学院,广东茂名525000) [摘要]中央与地方关系是政治学的重要研究问题,也是当今中国社会发展和政治改革的核心问题之一,正确处理中央 与地方的关系对于今天的发展十分重要.本文通过分析近代中国现代化运动的起始——洋务运动中的中央与地方关系,指 出由于当时清政府中央不能有效控制地方政府而导致中央与地方关系的畸形发展最终使得洋务运动成于地方也败于地 方,这一现象启示我们在今后的发展中要处理好中央与地方的关系,使中央统筹规划与发挥地方自主性有机结合,走出中央 一 放就乱一抓就死的怪圈. [关键词】现代化;中央与地方;有效政府 [中图分类号]K256.1[文献标识码]A[文章编号]1008---4053(2009)O8—oo16—o3 政治学理论所谈论的国家结构,在相当程度上反映为中 央政权与地方政权的关系.主要有单一制关系和联邦制关 系两种不同的国家结构关系.单一制关系在中国有着相当 久远的历史,联邦制则来源于美国的创举.单一制国家并不 意味着地方政权处于绝对的从属地位,联邦制国家也不等于 其政治是多头并立,关键在于政治权力在中央与地方间的制 度性划分. 一一 ,洋务运动中的中央与地方关系变化 洋务运动是晚清在西方列强冲击下的防卫性现代 化…,在镇压太平天国运动中崛起的汉族地方督抚大员既 为巩固自身的政治实力也受传统士大夫政治理想的鼓励而 开始学习西方先进技术以使清朝重现昔日辉煌的举措.以 曾国藩,张之洞和刘坤一为代表的汉族地方实力派以国防的 现代化为先导,先是创办军事工业后是矿业和冶铁等重工 业,晚期又创办了一些轻工业和运输业.但这些现代化事业 使国家和中央政权的益处受到了地方性的削弱. 八旗和绿营对镇压太平天国的无力使得清廷不得不依 赖汉族地方精英所编练的乡勇解救危局,以曾国藩为首的湘 军和出于曾国藩门下的李鸿章淮军成为平定局势的主力. 曾国藩不但利用中国的旧礼教作军队的精神基础,而且利 用宗族观念和乡土观念来加强军队的团结力2],这实际上 将勇军变成了私人武装;同时由于中央财政的窘迫不得不允 许地方征收厘金作为军费,甚至应上缴户部的税收也被地方 截留充作军费J,这就给了地方政权以一定的财政自主性. 清廷于1861年任命曾国藩统辖江浙等四省军务,虽然曾国 藩在洋务运动开始后不久便离世,但从此以后地方督抚实际 上在相当程度上掌握了本省的军政和人事大权,李鸿章任直 隶总督兼北洋大臣时组建北洋海军,张之洞任湖广总督时编 练自强军.从曾国藩的湘军系起,由湘军中演化出来的李鸿 章的淮军以及又从淮军中演化出来的北洋系(即袁世凯),晚 清的权力天平是不断向地方尤其是省政权倾斜的,平定太平 天国后各地方军阀俨然成为了各省的实际统治者. 与地方政权壮大相对照的是中央政权的衰落.清朝的 中央财政权的削弱是很明显的,土地税依旧按照1711年的 标准征收,占财政收入第二大进项的盐税和本就不起眼的关 税被固定用于对列强的战争赔款和外债担保,而新征收的厘 金上缴到中央政府的也许只占20%J.同时中央政府的人 事权也大为削弱,而地方政权的派系性则大为加强,湘,淮两 系是晚清最大的两个地方政治派系,清末出自湘淮军系的 总督,巡抚多达38人,作为同治中兴的顶粱柱的曾国 藩和李鸿章所保举的官僚精英大多能被任用,尤其是李鸿章 升任直隶总督兼北洋大臣之后,位高权重之下任用了大批支 持自己洋务事业创办的官僚士人.而且晚清中央政权对地 方政权尤其是汉族地方实力派也无法有效实行监控,对洋务 运动的新事业难以插手,这使得中央政权对新事业的税收和 工商企业的经营都失去了控制.中央政权除了利用湘淮两 I收稿151期]2009一O1—02 [第一作者]邢亚非(1984一),女,华中师范大学政治学研究院政治学理论专业07级硕:t=. 16 2009年8月第11卷第8期邢亚非等:洋务运动中的中央与地方关系Aug.2009 VoIJl1.No.8 系的矛盾而对其制衡,并发动清议派和借用保守派在中央 对其进行约束外,并没有对汉族洋务派所把持的地方政权有 完全意义上的控制,东南互保就是晚清中央政权几乎失去 了对汉族地方实力派控制的例证. 二,地方政权壮大影响的利弊分析 随着镇压太平天国运动的需要,晚清中央政权的控制能 力大为衰落,地方政权尤其是推动洋务运动的汉族地方实力 派获得了较大的自主性,虽然清廷多次试图削弱地方的权力 重新强化中央对地方的控制能方,但国