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中国特色绩效责任审计探究 摘要：本文认为，绩效责任审计是我国政府审计发展的必 然趋势和必由之路。我国应在借鉴国际综合审计经验做法的 基础上，应结合目前的实际情况从审计机构设置、观念认识、 人员结构等方面入手，不断发展绩效责任审计。 关键词：绩效责任审计公共资源综合审计审计体制 一、引言 绩效责任审计是指审计机关对政府及相关组织管理和 使用财政性资金及其他公共资源的绩效和责任履行监督和 评价活动。绩效责任审计是以评价政府及其相关组织全面绩 效责任为中心的综合审计。随着经济社会的发展和民主法制 进程的加快，对政府部门及其领导人员的‘问责”和对财政 性资金使用的“问效逐步成为现代审计发展的主要趋势。 绩效和责任的形成及其评价和监督是开展绩效责任审计的 理论前提。在社会公众对责任和绩效的逐步强烈的关注下， 绩效责任审计将不断得到发展。2008年，《审计署2008年至 2012年审计工作发展规划》向社会公布，指出“全面推进绩 效审计，促进转变经济发展方式，提高财政资金和公共资源 配置、使用、利用的经济性、效率性和效果性，促进建设资 源节约型和环境友好型社会，推动建设健全政府绩效管理制 度，促进提高政府绩效管理水平和建立健全政府部门责任追 究制，到2012年，每年所有的审计项目都开展绩效审计。” 明确提出了今后五年我国审计工作的发展目标和措施，标志 着我国的政府绩效责任审计进入了全面推进时期。标志着我 国政府审计的发展呈现出财政财务审计、经济责任审计、效 益审计、绩效责任审计等多种审计模式交替跨越整合式的发 展，政府审计必将不断探索适合中国特定环境完善的绩效责 任审计模式。其发展趋势参见图（l）o绩效责任审计从审计 目标、对象、职能、方法等方面在以往审计模式经验的基础 上得到传承和发展，如表（1）所示。从表（1）中可以看到, 我国的绩效责任审计目标是以有效性审计目标为核心，融合 真实性、合法性审计目标在内的综合审计目标，而国际上有 些国家的经验可能值得我们学习与借鉴。 二、国际综合审计经验概述 （一）加拿大的综合审计综合审计是对管理人员履 行职责所做的部署、活动和控制及其责任以系统的方式进行 的检查和报告。在综合审计中，审计长认为是重要的、应当 提请众议院注意的事项包括：会计核算不真实；公共资金没 有按照法律规定的用途使用；会计记录不完整；不利于保全 公共财产；收入上缴和费用支出未经授权；未建立有效的程 序控制和报告项目的效果；资金的使用未考虑在可持续发展 的范围内对环境的影响。审计署通常认为审计主要是检查政 策的执行情况，对政策制定和政府项目立项本身的合理性并 不提出质疑。政策本身的合理性属于议会检查和讨论的范 围。但如果审计发现政策制定和立法存在问题，审计人员在 谨慎的原则下也可以参加议会的政治辩论。审计长的主要任 务是协助议会对政府行为的人的绩效情况进行详细检查，从 而为议会提供客观、公正的信息和建议。其做法的突出特点 如下：（1）目标灵活、形式多样。每一个综合审计项目的目 标都可能不同，审计的内容和角度也不一样。有的是做一种 研究，有的是进行调查，有的是进行项目评价，有的是对部 门绩效报告的评价。（2）综合审计法律制度的不断修改与完 善。从1977年颁布了《审计长法》，要求审计长报告资金使 用过程中的经济性、效率性、以及资金的使用效果是否被正 确衡量和报告。之后不久即制定了《综合审计准则》，并形 成《综合审计手册k 1999年又以《衡工量值审计手册》取 代《综合审计手册》，并在2002年对其进行了重大修改，2004 年又更名为《绩效审计手册》，并再次进行了修改、完善。（3） 配备结构优化、训练有素的职业化人才。加拿大审计署在提 高人员素质与能力方面建立了能力模型。其所倡导的核心能 力是法定审计能力，即通过提供对财务和项目绩效的可靠、 相关、及时的保证和其他信息，帮助立法者关注政府责任。 核心能力具体包括五个方面：组织效果、职业能力、维护关 系、沟通能力和个人效果。在这五项能力以下，还设定了不 同的具体能力，并对审计服务人员（约1/3）、审计人员、项 目经理、处长和司长应具备哪些能力作出了详细要求。目前 加拿大审计署约2/3是审计师，其中一半是会计师出身，其 他还有律师、工程师、环境科学专家、医生、公共管理学专 家等。此外加拿大审计署还高度重视人才的培训，拟定了详 细的培训课程，并将审计人员派到其他部门工作一定时间进 行交流学习。(4)科学的计划管理。加拿大审计署审计计划 过程的首要步骤是定期审视外部环境，确定外部发展趋势和 面临的长期风险和挑战。其审计计划的制定、实滋和调整贯 穿了全年的审计工作，保证了计划的有效性；从业务团队到 管理人员、管理机构，都参与审计计划的制定过程，保证计 划的有效实施；在一定时间周期内安排对重点事项进