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关于旧村改造的调研报告 关于旧村改造的调研报告文章作者：文章加入时间: xx年9月26日22:46关于旧村改造的调研报告朱铭源（温 州市国土资源局，浙江温州325027）旧村改造是当前全国 上下各级党委和政府比较关注的一个问题，但至今从上到 下都还没有形成一个具体的可操作办法。其实，旧村改造 政策的关键就是解决好土地问题，核心就是有关的土地政 策。为此，我们专门进行了调研，试图找到这把“开门” 的钥匙。温州旧村改造的现状及存在问题温州市区及各县 （市）散落着不少的旧村，有些旧村上的房屋拆迁有政策 规定，而对农民集体所有土地上的房屋拆迁没有具体的政 策规定。如果土地保持集体所有性质不变，旧村改造的整 个拆迁工作缺乏法律保障。再则，如果在拆迁过程中遇到 个别“钉子户”，强制拆除缺乏法律依据。村干部为了使 改造工程得以顺利实施，就会对“钉子户”提出的过分要 求予以妥协，这又会引起先行拆除户的不满，造成政策不 公正；二是旧村改造中多余出售的商品房使用集体土地， 违反土地管理法等法律的规定。四、旧村改造品位不高。 一些在城市规划区范围内的旧村，其改造方案事先未经规 划部门审定，改造后仍保持单间独户式的“通天屋”而不 是建公寓式的住宅，建筑密度高，绿化面积少，配套设施 不齐全，改造层次和品位低，与城市建设的要求不相符。 下一轮城市建设时又要拆迁重建，造成重大浪费。五、实 施主体不合适。旧村改造是一项涉及面广、政策性强的重 要工作，既不能单独由村集体负责组织实施，也不宜由政 府包办。从村集体本身的职责、人员素质、技术力量及其 本位利益等各个角度看，由村集体承担这一任务显然不合 适。从政府的职能和角色看，也不宜由政府包办拆迁、开 发建设、安置和房屋出售等一切事务。六、选择开发单位 不公开、不透明，缺乏监督。村委会以“一对一”的方式 选择旧村改造的开发单位或自行组织实施，既不符合国家 政策法规的规定，又极易导致土地资产流失，使旧村改造 所产生的本应归政府所有的增值收益却悄悄地流入村集体 或开发商手中，还可能造成村干部腐败，容易引发村民上 访，增加社会不稳定因素。综上所述，及时制定一个统一 规范的旧村改造政策以指导规范全市旧村改造工作，使之 健康、有序推进，已是我市加快城市化进程的迫切要求。 制定旧村改造政策需要研究的几个问题制定旧村改造政策 要注意处理市、区政府、村集体和村民、的关系，使之依 法规范，促进旧村改造的健康发展，关键是需要研究解决 以下五个问题。（一）区分层面对于旧村改造，目前尚无一 个明确界定的概念。结合我市实际，我们认为，根据旧村 所处的区位不同，旧村改造应分为三个不同的层面。第一 类是位于城市（镇）建成区内已被城市（镇）所包围的旧 村和政府统一建设的新区所涉及的旧村，我们称之为“城 中村”；第二类是位于城市（镇）规划区内但目前尚未完全 纳入城市（镇）建设范畴的、其村民群体意识还比较强、 生活方式还比较接近农村的旧村，我们称之为“城郊村”； 第三类是位于城市（镇）规划区外的旧村，我们称之为 “郊外村”。第一类即“城中村”的改造工作其实我们早 已经在进行，如市区的旧城改造就常常涉及一些已被城市 “包围”的旧村的拆迁重建；又如市区的中心区建设，虽 然是新区建设，但也包括了五个旧村的拆迁重建工作，这 其中都包含了旧村改造的内容。这一类旧村的改造实际上 已统一纳入到城市（镇）建设的范畴。第二类即“城郊村” 虽然位于城市规划区内，但由于政府目前尚无财力、人力 和精力进行建设，这些地方的建筑形式、居住环境、配套 设施及人的意识观念等相对于城市（镇），还比较滞后，还 更象农村而非城市。但是，由于城市建设的辐射，土地却 已显现出较大增值潜力，并且村集体积极性较高，村民改 善居住条件的愿望也比较强烈，当地乡镇党委、政府也想 推动改造，加快城市化步伐。这一类村，正是当前旧村改 造的热点，也应当是我们政策研究的重点。第三类即“郊 外村”，由于生产仍以农业为主，生活方式不同于城市， 再加上地价普遍较低和不在城市（镇）建设范围以内等原 因，还不具备大规模开理又依法的做法就是将旧村改造范 围内的土地统一征为国有后再改造。二是土地的使用方式。 国有土地使用分为有偿与无偿两种方式。在旧村改造中多 余的开发用地，其性质是经营性的，其土地使用权必须依 法有偿出让，有偿使用，这同旧城改造中商品房开发用地 的原理一样，使用方式自然应当一样；对于村民拆迁安置 部分的土地，考虑到村民被拆迁前本来就是无偿使用集体 土地的特殊性，再参照城市房屋拆迁的安置用地的做法， 可以无偿划拨使用。三是土地由谁进行开发。无非两种情 况，由房开公司开发或由村集体自行组织开发。从我市房 地产市场发育的情况看，已出现了一批有相当实力和经验 的房地产开发公司，应当让其中有资质、有信誉的公司来 对