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PAGE PAGE 12 2014年第2期(总第234期) 辽宁省财政科学研究所 辽 宁 省 财 政 学 会 2014 本期主题：生态预算 [按]在我国城市经济社会的发展中，存在着过分依赖于自然资源的投入、自然资源过度开发以及利用效率不高、浪费严重等问题，城市自然资源的自我更新能力急剧弱化，并可能带来城市生态系统的全面失衡。如何保证城市自然资源的可持续利用，推进城市的可持续发展，成为摆在政府面前的一个重大课题。国外正在尝试实践的生态预算理论为我国的城市环境管理提供了一种新方法、新工具。“国际地方政府环境行动理事会”(ICLEI)于20世纪90年代中期，借鉴公共财政预算管理的年度平衡理论，提出了生态预算这一推进城市自然资源可持续利用的政府工具。生态预算作为公共财政预算原理在城市自然资源管理领域的具体运用，在不同的城市与当地自然资源的实际状况相结合，对推进城市自然资源可持续利用发挥了显著的功效。生态预算模式，能通过生态预算报告向生态环境管理者、投资者与监督者提供决策有用信息，突破了现行生态环境部门分割式管理“瓶颈”。生态预算模式为建立更为有效的生态环境管理方法提供了思路，将有利于提高国家生态战略执行力，有利于社会经济长久可持续发展。 生态预算的内涵与特征 一、生态预算的内涵 20世纪90年代，“国际地方政府环境行动理事会”(ICLEI)欧洲区理事康拉德·奥托·齐默曼(Konrad Otto-Zimmermann)提出了“生态预算”(eco-BUDGET)。生态预算是依据财政预算原理首次提出的一种关于自然资源管理的理论与方法，其主要目标是弥补城市环境管理制度的不足，尽快实现城市环境的可持续发展。为使城市管理当局能够合理管理环境资源的开发利用，调整好每个部门之间的环境活动，ICLEI在借鉴财政预算程序和原理的基础上，专门开发了这一管理方法。 国际地方政府环境行动理事会(ICLE)创建生态预算的一个基本思路是，既然我们能够对人造资源(如货币)通过预算进行管理，为什么不能对自然资源也采用同样的手段进行管理呢?在这种理念指导下，ICLEI对生态预算做了如下界定：生态预算是以公共财政的预算程序为参照，将城市行政辖区内的各种自然资源视为一个有机整体，城市政府内的各个资源管理部门在一个专门设置机构的统一领导下，从各自的管辖范围对城市辖区内的各种自然资源(如空气、水、土地、森林等)未来预计的使用和消耗情况进行定量的预测性描述，然后由专门领导机构将各个资源管理部门的指标汇总，设定城市各种自然资源的年度、中期(3年)和长期(5年)的使用指标，编制城市生态预算的总体框架表，报城市议决机构批准后开始实施。在生态预算的实施中，监测不同时间区间内各种自然资源消耗的实际值数，在预算期结束时，评估、比较预算指标与实际指标之间的差距，在此基础上，总结经验，找出不足，编制并审议预算平衡报告，进而制定下一轮预算。 生态预算模式希望市政当局对自然资源的管理与其对人造资源的管理同样有责任和效率,采用货币和非货币相结合的核算方法。其中，非货币核算通过设定关键指标，不仅使当局能清楚了解与这些指标相关的环境资源状况，而且易于界定责任主体与主体责任；货币核算反映环境成本，通过对货币投放前后非货币核算的对比分析，体现出生态预算资金使用的效率和效果。生态预算吸收了政府预算和企业预算理论研究成果，转变预算管理对象，为生态环境管理服务。预算管理可操作性强、约束强度高的优势，正好弥补了生态经济学等理论的不足。 二、生态预算思想的演进 1994年5月，欧洲第一届可持续城市(镇)大会在丹麦的艾尔堡举行，作为会议重要成果之一，与会城市代表起草并签订了《欧洲城市朝向可持续章程》，这就是闻名欧洲的《艾尔堡章程》(以下简称《章程》)，也是欧洲可持续城镇运动开始的重要标志。《章程》制订了城市可持续性的相关原则，明确并肯定了城市在全球可持续发展中所起作用的重要性，并就如何进行可持续性发展的问题向城市当局提供了诸多方法和手段。该《章程》I．14部分写道：“在管理城市中，我们(城市和城镇)运用行政与技术工具，科学运用信息、经济等调节手段，完善税费制度、提高公众参与意识。科学合理收集处理环境数据，采用环境规划等方法确保生态系统稳定，我们必须通过构建一种全新的环境预算系统，最终来实现我们对自然资源管理经济有效的目标。”本次大会提出了建立生态预算系统的理念。 1996年，欧洲第二届可持续城市大会在葡萄牙首都里斯本举行，此次大会的主题是将第一次大会中提出的思想付诸行动，制定了《里斯本行动计划》，从而把《章程》中的思想落实到行动上。与会城市在会上就各自的地方实践经验进行了交流，并努力寻求相互间的合作机