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关于集体建设用地直接入市流转的分析和思考 【内容提要】伴随我国工业化和城市化的快速发展，农村集体建设用地的资产价值日益凸显，流转大量存在，已是不争的事实。而法律却严格限制集体建设用地流转，导致了农村集体建设用地流转的失序与混乱。本文通过对集体建设用地流转模式和存在问题的分析得出，集体建设用地直接入市是一种制度创新，并对其进行了理论上的分析。最后提出了规范集体建设用地流转对策。 论文关键词：集体建设用地,直接入市,建设用地统一市场 据测算，2020年我国要达到城镇化率60%、工业化率70%的目标，需要增加1.5亿亩建设用地。而在18亿亩耕地红线下，未来13年实际可以增加的建设用地不足3000万亩。1.2亿亩建设用地缺口已成为我国经济发展最严重的资源约束。[1]民革中央在去年的全国政协上提交了的《关于促进农村集体建设用地流转，推进我国工业化城镇化进程的提案》中指出，解决建设用地缺口的关键在于城镇化进程中促进农村集体建设用地向城市建设用地合理有序有效流转，这对我国的土地制度改革以及城乡一体化发展具有重要意义。 一、集体建设用地流转的现状分析 （一）集体建设用地流转模式的分析与评价 自1999 年底国土资源部批准安徽省芜湖市为全国第一个农民集体所有建设用地使用权流转试点，全国各地对集体建设用地流转管理进行了有益的探索，在此基础上，形成了转权让利、保权让利和规划区内外分别对待三种基本模式。分析、比较各模式的利弊，对于创新我国集体建设用地流转制度具有重要的现实意义和法律意义。 1、转权让利模式 转权让利模式是指在集体建设用地流转时，将集体建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体经济组织。这种模式通过国家征地使集体土地所有权变为国家土地所有权，统一由国家作为土地使用权出让主体在一定年限内统一出让给土地使用者，并根据谁投资，谁受益和公平分配的原则，按一定比例给予原土地所有者或使用者、乡镇基础设施投资者合理的补偿。浙江宁波市、温州市、山东威海市、江苏常州、广东省深圳、江苏省昆山等均采取这种模式。该模式核心内容是同种产权、同一市场，不管规划区内还是规划区外都严禁集体建设用地不经过征用直接入市流转，不再保留集体土地所有权，强调了政府在土地出让市场的主体地位。 这种模式能够与现行法律相协调，有坚实的法律基础；避免了对国有土地市场的冲击，保持了国有土地的垄断性，有利于加强政府对土地市场的宏观调控管理；符合城市化发展的要求。但是，这种模式的弊端随着工业化和城市化的深入越来越突出。首先，这种模式的土地权利市场化程度低，不能充分发挥市场机制配置资源的优势，必然抑制了土地流转。其次，它无法体现国有土地和集体土地的产权平等性，导致集体土地处于产权弱化的状态。最后，这种模式增加了政府的征地负担，也加剧了由征地引起的社会矛盾。 2、保权让利模式 保权让利模式是指以土地所有权与土地使用权分离为原则,在保留集体建设用地所有权不变的基础上，按照一定程序允许集体建设用地在符合规划的条件下进行流转。通过仿照国有土地有偿使用管理的方式，不分规划区内还是规划区外，存量还是增量，将集体非农建设用地按一定年限通过转让、出租、入股、联营等方式直接流转，土地收益大部分留给集体经济组织的模式。江苏苏州、安徽芜湖、上海嘉定、江苏无锡等均采用这种模式。该模式不论土地使用者的性质如何，对国有建设用地和集体建设用地一视同仁，核心内容是两种产权、同一市场、统一管理。在城市规划建设区内,允许国有土地和集体土地两种产权同时存在，允许国家建设用地使用权和集体建设用地使用权在同一市场上流转，并对两者实行一体化管理。 这种模式符合市场经济发展规律，加快土地流转，有利于实现建设用地的集约化利用；强调保留集体土地所有权，强化集体土地产权；在利益分配和管理机制上更加灵活，缓解了政府在城市化过程中必须先征后用的资金压力。但是，这种模式也存在一定的不足。它打破了土地一级市场的国家垄断，对国有土地市场必然带来一定的冲击，不利于国有土地资产的保值增值，也增加了政府对土地的管理难度。同时，这种模式与现行土地法律法规冲突，难以保护流转关系中各主体的合法权益。这些不足可通过完善相关的制度来弥补。 3、规划区内转权让利，规划区外保权让利模式 该模式采用规划区内和规划区外区别对待，规划区内的集体建设用地采用传统征地的间接入市模式，也就是转权让利模式；而规划区外的集体建设用地则直接入市流转，也就是保权让利的方式。浙江省杭州市、湖州市等地区采用这种模式。 这种模式吸收了转权让利模式和保权让利模式的优势，在规划区内保证了国有土地的纯洁性，在规划区外提高土地权利市场化程度。着眼于土地制度创新的全局考虑，但