第四章-公共政策的制定(1).docVIP

第四章 公共政策的制定（一）：政策问题的认定 学习完本章后，你应该能够： 了解政策制定的原则与程序。 清楚政策问题的含义、特征和分类。 了解界定政策问题的步骤与方法。 了解一个社会问题如何进入政府的议事日程并最终成为政策问题的。 能够应用一些基本的政策问题界定方法，发现一些值得关注的社会问题。 学习目标 政策制定是政策过程的首要阶段，是政策科学的核心。政策制定是一个复杂的活动过程，它由一系列功能活动或者环节所构成。一般包括政策问题的界定、方案的规划和抉择以及政策方案的合法化等阶段。政策问题是公共政策的逻辑起点，因为要解决出现的问题，人们才需要制定公共政策。但是一个社会中有各种各样的问题，只有一部分问题才能真正进入政府的视野成为公共政策要解决的问题。本章主要讨论公共政策问题的形成与认定。 第一节 政策问题的含义、特征与分类 任何政策都是为解决问题而制定的。要有效的解决问题，首先必须要界定问题，政策问题的界定是公共政策过程最为关键而困难的一步。 一、政策问题的含义 1.问题、个人问题与社会问题 所谓问题通常指实际状态与期望之间的差距。正因为这种差距才导致了许多紧张状态。就一个社会而言，问题可以分为个人问题和社会问题，也有人把问题分为私人问题和公共问题。一般来说，仅仅涉及某个人的期望与实际状态之间的差距的问题属于个人问题（或者私人问题），而当相当一部分人感觉到期望与实际状态出现差距，并进而认为社会规范问题出现偏差时，就超出了个人的界限而具有社会性了。例如，当一个人失业，无论失业处于何种原因都是私人问题，但是一旦在某一时期社会上有很多人失业时，那么，这一问题就转化成了一个社会问题。社会问题虽然具有一定的严重性，但是只是关系到当事人，尚未影响到其他人。当问题超出了当事人而影响到不直接相关的群体，引起社会公众的普遍关注，并且，公众基于价值观念和自身的切身利益的考虑，开始提出以解决该问题为目的的公意诉求时，问题就转化为了公共问题。而当社会的权力主体体会到公众的公意性并趋同于公众的诉求时，该问题就成为了一项政策问题。 2.政策问题的内涵 对于政策问题的含义，学术界有不同的看法。 迪里 (David Diry)在《政策分析中的问题定义》一书中说:“政策问题是未实现的需要、价值或可以通过公共行动来追求的改善机会。” Willian N Dunn,Pbblic Policy Analysis: An Introduction.Englewood Cliffs, New Jersey: Prentice Hall,1994,p85. 琼斯在1970年版的《公共政策研究导论》中认为，政策问题是一种人们的需要被剥夺或不满足，可由自己认定或他人认定，且要加以解决的公共问题。 See David Diry,Problem Definition in Policy Analysis,Lawrence ,Ks:University Press of Kansas,1984. 林永波、张世贤则认为，“所谓政策问题，乃是在一个社群中，大多数人觉察到或者关心到的一种情况，与他们所持有的价值、规范或者利益相冲突时，便产生一种需要，受剥夺或者不满足的感觉，于是透过团体的活动向权威当局提出，而权威当局认为多提出者属其权限范围内的事物，且有采取行动加以解决的必要者” 林永波 张世贤：《公共政策》，台北，五南图书出版公司，1993，72页 美国学者安德森认为，从政策意图的角度看，政策问题可以被定义为引起社会上某一部分人需要或者不满足的某种条件或者环境，并为此寻求援助或者补偿的活动。这些活动可以由受影响者直接从事，也可以由别人以他们的名义进行。 国内有学者认为只有公共问题属于政府的政策范围，因而能进入政府议程的情况下，才能成为政策问题。 桑玉成 刘百鸣《公共政策导论》，复旦大学出版社1991年，76页； 陈振明认为，政策问题不仅是一种客观存在的事实或者状况，而且也是一种主观感知及集体行动的产物。它是一种由相当数量的社会成员感觉到的与人的利益、价值和要求相联系的，并由团体活动所界定的以及为政府所认可必须加以解决的社会问题。 陈振明 编著《公共政策学》中国人民大学出版社2003，84页 宁骚认为，在考虑政策问题时我们不应该忽略两点：一是社会统治集团与社会多数民众在公共政策问题的认知上往往是有差异甚至相互矛盾的，有些可能并不为社会大多数人所感知的问题却为统治集团的少数人所认识，因而也可能成为公共政策问题；二是公共政策问题尽管主要依靠政府来解决，然而并非都必须由政府亲自出面加以解决，有许多问题可由一些非政府的社会公共组织乃至政府委托的私人组织加以解决。 宁骚主编《公共政策学》高等教育出版社，2003，296页 综上所述，我们认为，所谓政策问题是指