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降低灾害风险 一、 简介 为了应对5月12 日汶川地震所造成的影响，中国政府将实施有效、全面和可持 久的灾后恢复计划。同时在恢复的过程中政府还将考虑如何减少灾害风险，旨在使 恢复后的社区和资产能更有效地应对未来灾害的影响。 灾后恢复管理的主要目的是，利用恢复的机会建立或加强全社会的应对能 力，包括市民、建筑物、重要的设施，生活、政府的行政管理以及自然环境等。为 了建立有效的减少灾害风险框架，主要的主管机构和利益相关者需要密切合作，包 括中央政府、省级政府、地方政府，相关的政府部门和机构，以及社区等，均要清 晰各自的角色和职责。有效的灾害管理体系应包括下列五个方面： • 风险识别 • 应急准备 • 机构能力建设 • 降低风险 • 巨灾风险融资机制 风险识别: 第一步是识别问题，如更新灾害图，了解社区的脆弱程度，进行机 构能力分析，制作风险模型、了解灾害的直接、间接和次生影响等。 应急准备: 应该简便易行，可适用于各种灾害情况。市民和政府机构要做好重 大服务瘫痪的准备，制定并实施应急计划。包括中央、省和地方政府在内的各级应 急管理体制均应参与计划的实施。 机构能力建设: 强有力的机构及其之间的合作可以极大地提高灾害风险管理体 制的效率和效益，因此要对机构建设的法律框架进行检查。各级机构，包括社区级 的利益相关者在内，均应加强能力建设。机构能力建设的成功要有强有力的协调机 制，充足的预算和实施的权力作保障。机构能力建设还要侧重提高各利益相关方的 知识，提高他们的机构建设意识及能力水平。 为此，中国政府和四川省政府应该考虑在四川设立一个研究机构。该研究机 构将有两个职能。第一，加强对人们的减灾意识教育；第二，保存此次汶川地震以 及全国灾害预防和减灾的相关科研资料。日本神户地震发生之后，神户成为了日本 灾害预防和管理中心，在加强全国灾害预防和管理方面一直起着非常重要的作用。 我们也希望四川在未来全国的灾害管理和减灾方面，发挥同样的作用。 降低风险。是指在灾害发生前为减少灾害可能产生的影响而开展的活动，如 救灾紧急预案和事先制定灾后恢复计划。具体活动包括土地利用规划，建筑物设计 和施工，建筑条例，公共教育，早期预警体系和准备预案制定等。要特别注意装有 重大设施的建筑物的安全。 巨灾风险融资机制。旨在帮助百姓和政府建立一种机制和方法，应对灾害事 件带来的经济和财务冲击，其中包括自身保险，非正式的基于社区的机制、安全 网、保险和再保险、巨灾债券、应急资金和灾难基金等。 本报告涉及三个国家地震地区减灾风险实例。 • 美国加州洛杉矶 • 土耳其马尔马拉 • 印度古吉拉特邦 在美国加州洛杉矶案例中，主要审阅了洛杉矶的灾前应急规划，展示了灾前 应急计划如何有效减少人员伤亡，如何在震后的恢复重建计划中发挥积极作用等。 加州北岭地震发生后，洛杉矶制定的应急计划有力促进了灾后救援和恢复工作的迅 速开展。在印度古吉拉特地震和土耳其马尔马拉地震案例中，印度和土耳其政府都 认识到制定积极的灾害风险管理政策框架的必要性。印度古吉拉特邦在通过震后恢 复重建提高当地能力建设，以及在降低风险长期投资方面，为人们树立了非常好的 榜样。特别值得一提的是，马尔马拉地震后，土耳其成立了具有创新特征的巨灾风 险融资机制。 二、 国际经验 加州北岭地震: 风险评估和应急准备 美国加利福尼亚州位于圣安德烈亚断层的地震活跃带，属于地震频发地区。 美国加州从发生的历次地震经历中学到了许多经验教训。加州建立了一种机制。通 过这一机制，加州能有效地应对自然灾害，特别是地震灾害。美国地理调查局和其 它组织绘制的加利福尼亚地震风险制图，已经将应急预案和计划通知加州和地方政 府。这些数据可以帮助地方政府确定应对风险的具体行动和投资重点，从而减少将 来地震造成的损失。 洛杉矶市根据风险评估结果，建立了灾前预测和紧急预案体系，起到了先锋 作用。1978 年，洛杉矶成立了市长蓝带特别工作组，负责起草地震预测应急计 划。此外，加州交通厅（Caltrans ）还根据风险评估结果，在 80 年代开展了基础设 施改造建设，对洛杉矶和 Ventura 县的 100 多条高速公路桥进行了加固。 1993 年制定了短期地震应急计划，主要目标如下： • 介