城市更新中的市场主导与政府调控——深圳市城市更新“十三五”规划编制的新思路（上）.pdfVIP

城市更新中的市场主导与政府调控 城市更新中的市场主导与政府调控 城市更新中的市场主导与政府调控城市更新中的市场主导与政府调控 ——深圳市城市更新——深圳市城市更新““十三五十三五””规划编制的新思规划编制的新思 ————深圳市城市更新深圳市城市更新 ““十三五十三五””规划编制的新思规划编制的新思 路（路 （上上）） 路路 （（上上）） 2018年 11月 02 日 摘要：摘要：围绕 2009 年颁布的《深圳市城市更新办法》，深圳市确立了“政府引导、市场运 摘要摘要：： 作”的城市更新机制，形成了充分市场化的更新发展模式。但从“十二五”期间的发展来 看，出现了更新结构失衡、更新容量超限、更新配套不足、缺乏统筹协调等问题，影响了 城市更新综合效能的发挥。鉴于既有更新机制在城市统筹与公共利益方面的关注不足，深 圳市“十三五”更新规划明确了市场主导与政府调控平衡发展的思路，在坚持市场主导的 原则下，政府角色从“积极不干预”转向“积极调控”，针对性地提出了实施更新统筹规 划、强化更新分区管控、搭建更新预警机制和提高更新配建标准的具体策略。 关键词：关键词：城市更新，市场主导，政府调控 关键词关键词：： 经历三十余年的大规模快速扩张后，深圳市的城市发展开始从“增量扩张”向“存量优化” 的发展模式转型(邹兵，2015)，城市更新成为盘活存量土地、为深圳产业升级和建设国际 化现代化都市提供发展空间的重要途径(耿延良，2015)。基于2009年颁布《深圳市城市 更新办法》，深圳市确立了“政府引导、市场运作”的更新机制，在全国范围内形成了独 特的、充分市场化的城市更新模式(刘昕，2011；邹广，2015)。 市场化的运作提高了资源配置的效率，但随着城市更新工作的深入推进，也暴露出了诸多 问题，比如公共利益落实协调困难、缺乏系统指引、无法提供集中连片的规模产业空间、 与城市经济发展目标难以建立起有效联系等等(赵若焱，2013；樊华，等，2015)。本研究 在深圳市“十二五”期间城市更新绩效分析的基础上，反思深圳城市更新机制当前存在问 题，进而探索“十三五”更新规划的市场主导与政府调控平衡发展的新思路与具体的规划 策略。 1 1 深圳城市更新的市场化运作模式深圳城市更新的市场化运作模式 11 深圳城市更新的市场化运作模式深圳城市更新的市场化运作模式 1.1 模式选择 从西方城市更新发展的经验来看，根据参与治理的社会主体的构成不同，城市更新可分为 政府主导的一元治理模式、由开发商与社会联盟构成的以市场为导向的治理模式，以及社 区自主更新的治理模式等(张磊，2015)。在我国，广州和北京都采取了以政府为主导、村 集体、村民或市场参与的治理模式，而深圳则选择了一种更为市场化的更新模式，政府遵 循“积极不干预”原则，仅充当政策支持、规划引导、审批管理等角色，以鼓励和吸引私 人投资(刘昕，2011)。 之所以选择这种模式，主要出于以下几方面的考虑：①深圳市场经济发达，作为改革开放 的窗口城市，深圳具有“小政府、大社会”的传统，企业和社会自组织能力强，政府服务 意识显著，对市场直接干预较少；②与增量规划的大规模大手笔相比，存量开发的实际操 作主要集中在小规模的微观尺度。而在微观尺度，市场对资源的配置更灵活，快速适应性 更强，比政府手段更有效率；③由于城市“二元化”发展模式，深圳历史遗留问题与违法 建筑问题积重难返、盘根错节，借助市场化模式，城市更新将地方政府、开发商、集体和 农民，以及违建主体等不同利益主体置于同一平台，通过利益博弈构建合理的利益分配机 制，以期破解产权困境(刘芳，张宇，2015)；④城市更新活动需要巨量的资金参与整个过 程，深圳社会资金规模非常庞大，同时深圳的成熟开发主体在全国占有相当大的份额，充 分动员市场资本的力量，能够在城市更新活动中与政府引导一起发挥巨大的叠加效应。 1.2 模式特点 深圳市的市场化城市更新模式以“政府引导、市场运作”作为更新的原则。“政府引导” 主要体现在政府通过各种管理手段引导、规范更