基于内江土地承包经营权退出经验的研究（一）.pdf

基基于于内内江江土土地地承承包包经经营营权权退退出出经经验验的的研研究究 （（一一）） 2019年06月20 日 摘摘要要：：土地承包经营权退出是深化农村土地制度改革的重要组成部分。基于对 有文本的分析，结合四川内江市土地 “三 换”试验案例，分析土地承包经营权退出过程中农户、集体与地方政府的参与情况和现存问题，探讨完善土地承包经营权退 出的方法与未来可能的制度选择。内江市土地承包经营权退出 “三换”模式分别为：土地换现金、土地换股份和土地换保 障。结果表明：目前政策文件还未对土地承包经营权退出的操作规程进行明确；内江市中区土地承包经营权退出试点中，实 际退出土地的农户较少，大量农户为土地流转；各参与主体参与意愿有待进一步考证、土地承包经营权退出补偿机制有待完 善、集体土地制度还需进行相应调整。若未来土地承包经营权退出继续发展，短期内仍可以农村集体承包地市场封闭运作的 方式应对，但若退出土地 占到集体土地的大部分，开放农村集体承包土地市场也许是未来的选择。据此，应从提高农民对 承包经营权退出的接受程度与参与意愿、注重各方利益、引导土地制度进一步调整三个方面完善土地承包经营权的退出制 度；应从引导农民参与土地流转、搭建土地流转平台两方面入手提高土地资源配置的效率；应设计有效的集体成员认定制度 以适应权利变动所带来的成员身份变化的情况。 关关键键词词：：土地承包经营权退出，内江经验，补偿机制，土地流转 基金项 目：国家 自然科学基金项 目 。 土地承包经营权有偿退出是 目前深化农村土地制度改革的任务之一。土地承包经营权的退出可推进农民市民化的进程，因为 进入城市务工的农民如果继续拥有承包土地，将无法彻底的实现农民向市民的转变[1]。同时，土地承包经营权的退出，可 与户籍制度改革相互配合，协调农民工市民化和农村衰落之间的矛盾[2]。在此基础上，土地退出还有利于农业的发展。因 为，如果农民落户城市后仍保留土地承包经营权，由此形成的 “人走地留”局面容易导致农地的闲置或粗放利用[3-4]，浪 费我国本就有限的土地资源，对农业发展产生不利影响。土地承包经营权的退出还减少了出现新时期 “不在地主”的可能， 有助于形成 “小农经营能力弱”的退出机制和 “大农经营能力强的进入机制”，使土地向种田能手集中，从而提高土地的利 用效率[5-6]。同时，退出承包地还可规避土地流转导致的 “地租侵蚀农业经营利润”和 “土地流转困局”，降低非粮化和 非农化的风险[7]。另外，最新的 《乡村振兴战略规划 （2018-2022）》从建立现代农业经营体系、完善城乡融合发展等方面 肯定了土地承包经营权退出的价值，有利于发展新型农村集体经济、壮大新型农村经营主体和农业转移人口市民化。可见引 导农民依法 自愿有偿的退出承包地，对实现人才、土地等要素的双向流动、重塑城乡关系、激发农村内部发展活力具有重要 意义。在制度层面，土地承包经营权退出则是我国农村土地制度 自我修正和完善的有益尝试，它的实现使得农民的土地权利 安排更加清晰，并赋予了农民自由选择的权利。 2017年我国城镇常住人口为8.13亿，城镇化率 达58.52%，同比增长了1.17%[8]。1979年至2009年由农村户籍转为城镇户籍 的人口数量累计达1.7亿[9]， 《国家新型城镇化规划 （2014-2020）》提出了至2020年努力实现1亿左右农业转移人口落户城 镇的发展 目标。在城镇化水平提高，落户城镇的农业人口数量不断增加的同时，农村居民对于土地的依赖也开始逐渐下 降。2014年起，农村居民可支配收入中工资性收入超过了经营性收入；2017年农村居民可支配工资性收入为5 498元，占总 可支配收入的40.94%，在农村居民人均可支配收入的4项子科 目中列首位。上述变化均为土地承包经营权的有偿退出创造了 条件。 实践方面，由于世界上大多数国家实行农地私有制，所以并无太多相关经验可供借鉴，国外研究也大多关注农村土地市场和 劳动力转移[10]、农民收入[11]、社会发展[12]、农业生产[13]等方面的关系。国内对于土地承包经营权退出的研究正处于起 步阶段，主要是对农户土地承包经营权退出意愿、制度设计的讨论和实践探索。农户退地意愿方面，不同研究所反映出的农 户退地意愿相差较大[4-5, 14-15]，且影响因素众多[16-17]。目前承担土地承包经营权退出试点任务的有宁夏平罗县、重庆 梁平区和四川内江市中区。其中宁夏平罗县试点与生态移民相结合[18]，重庆梁平区试点与重庆市统筹