基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析：以英国为鉴（上）.pdf

基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析：基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析：以英国为鉴以英国为鉴 基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析基于土地管制视角的中国乡村内生性发展乏力问题分析：：以英国为鉴以英国为鉴 （上（上）） （（上上）） 2018年 07月 10 日 摘要：摘要：本文对比了中国与英国城市化过程中在乡村农地保护与建设用地利用上的政策选择。 摘要摘要：： 中英两国在农地利用上都采取了严格的耕地保护制度，并在耕地保护下寻求功能多样化发 展；在建设用地利用上，不同于英国巩固与增加乡村建设用地，中国乡村建设用地利用以 保证向城市供给为主要方向。本文还解释了中国乡村出现“无发展的增长”源于政治要求 下的被动增长和城乡互动中乡村生产资料的减少，据此提出需要认识到乡村发展的阶段性， 构建乡村建设用地增减挂钩政策，并配套相应制度，以达到保留乡村生产资料、激发乡村 发展活力的目的。 关键词：关键词：英国，乡村土地，增减挂钩，内生性发展 关键词关键词：： 一、一、引言引言 一一、、引言引言 改革开放以来，集中资源发展城市的战略保证了中国城市化进程的快速推进，但随之而来 的是城乡差距逐渐拉大，乡村问题开始显现。中国城镇化率从 1978 年的 17.9%快速提高到 2016年的 57.4%① 。短时间内的快速城市化带来了不可避免的社会矛盾，成为经济社会进 一步发展的瓶颈，特别是城乡差距拉大，已经是社会进步中不可绕过的难题（佘之祥， 2015）。党的十九大提出，中国新时代的主要矛盾已经转变为人民日益增长的美好生活需 要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。最大的发展不平衡是城乡发展不平衡，最大的发展 不充分是乡村发展不充分，乡村发展与进步迫在眉睫。 为应对城乡发展不平衡和乡村发展不充分的问题，政府持续加大强农惠农富农政策力度， 扎实推进农业现代化和新农村建设，实施乡村振兴战略。2013～2018年历年中央“一号文 件”都提出，通过深化改革增强农村发展活力，激活农业农村内生发展动力，适应新时期 农业农村发展要求。党的十九大报告明确提出要实施乡村振兴战略，决胜全面建成小康社 会。 尽管中国政府部门高度关注乡村发展战略，但是，中国乡村发展始终步履维艰，难以摆脱 城乡发展失调的桎梏，特别是乡村快速变迁与发展乏力共存的问题，一直是乡村规划和建 设中难以攻克之处。已有研究探讨建立城市与乡村的良性互动关系，以城乡建设用地增减 挂钩模式提高乡村发展能力，为乡村发展提供较为充裕的资金，但忽视了由此带来的乡村 建设用地流失问题（陈锡文，2004）。本文拟在借鉴英国城乡关系和乡村发展模式的基础 上，从土地管制视角切入，分析中英两国乡村发展政策选择的异同，解析中国乡村发展困 境的内在原因，并对其逻辑进行解释，最终在中国政策框架下提出可行的建议。 二、二、中英两国城市化进程比较中英两国城市化进程比较————近似的道路选择近似的道路选择 二二、、中英两国城市化进程比较中英两国城市化进程比较————近似的道路选择近似的道路选择 英国通过 14 世纪开始的商业革命和海外殖民资本积累，再经 17 世纪的农业革命和随后的 第一次工业革命，于 18世纪中期率先开始了城市化进程（金碚，2015）。但由于国土面 积小，人口密度较大，英国在城市化过程中对农业形成了强烈的挤出效应。因此，英国城 市化进程的特点是以牺牲农业为代价，集中力量发展工业，走工业替代农业的发展道路 （秦宏、李嘉晓，2009）。 自新中国建立以来，由于特殊的重工业优先发展战略、计划经济体制和城乡分割的二元户 籍制度，中国城市化进程严重滞后于工业化发展。要素禀赋与发展目标的矛盾使中国采取 计划主导的重工业优先发展战略，以牺牲乡村为代价，造就了一批成功的城市（李天华， 2003）。 中英两国在城市化初期选择了类似的发展模式。在城市化进程中，不可避免的经济社会矛 盾接踵而至，使两国也面临较为类似的城市化问题。其中，城乡矛盾愈演愈烈，乡村发展 滞后问题尤为突出。但不同的是，中国的城市化推进速度明显快于英国。如图 1 所示，城 镇化率从 20%增长到50%，英国用了近半个世纪，而中国仅历时 24年就实现了城镇化率从 24.5%到 50%的增长，导致一系列问题在短时间内集中爆发。相比而