基于市镇联合体的法国小城镇发展实践及对我国的启示（下）.pdf

基基于于市市镇镇联联合合体体的的法法国国小小城城镇镇发发展展实实践践及及对对我我国国的的启启示示 （（下下）） 2019年07月26 日 5 市市镇镇联联合合体体对对中中国国小小城城镇镇发发展展的的启启示示 市镇联合体机构虽 是国家层面的行政机构 ，但在具体操作中是介于传统行政机构与社会组织的一种模式 。从地区层面保证 社会各类人群的公共利益 ，体现社会公平性 ，并调动各方力量 ，实现多方面的人文关怀 。对于中国城市来说 ，建立小城镇区 域层面的联合组织或协调发展模式 ，也将有利于各个小城镇的建设与社会发展 。 5.1 联合形式的区域治理实体 法国三级空间规划体系由大区级空间规划 （《大区国土规划与发展纲要》 《国土规划指令》）、市镇联合体协调规划 （在这 [11] 一层级上编制 《国土协调纲要》），以及市镇空间规划 （《地方城市规划》、地方发展的实施方案）构成 ，作为法国基 层治理单位的市镇 ，为克服自身市镇发展的孤立 ，以联合的形式形成合力 ，成为区域协调治理的实体 ，摆脱治理困境 ，解决 地方公共问题 。通过整合多方市镇的治理能力 ，回应了区域治理的基本问题 ，形成了独具法国特色的地方治理主体 ，从城市 合作 、城镇合作 、到村镇合作满足不同尺度区域发展需求 。 中国城市规划所对应的空间发展权的安排长期存在行政疆界的壁垒 ，不同行政单元和层级的空间政策参差不齐 ，不利于区域 资源协调配置 。因而 ，有必要打破行政壁垒 ，建立满足发展需要 ，不同尺度的区域空间政策协调框架 。市镇联合体作为法国 空间政策特色经验 ，不同市镇 、村镇通过缔结协议的方式 ，保障跨边界的空间政策实施 。基于此 ，我国的县一镇一村的规划 形式 ，也许不仅限于行政划分的“一个市县一套规划” ，也可能是破除行政限制 ，在社会 、经济联系紧密 ，甚至重大设施为基 础的若干市县或者若干重要联系村镇实现地区层面的空间协调规划 ，并以此为上位协调性规划 ，建立市县或村镇的基础蓝 图。 5.2 多层次合作的协商治理理念 法国的市镇规划经历了由上层控制管理到下层协商为主的治理转变 。20世纪60年代 ，省政府负责市镇规划的编制与实 施 ，80年代则交给市镇政府负责 。21世纪以来 ，市镇规划体现了多方协商合作为主的治理理念 。市镇联合体建立不同层次的 合作机制 ，小城镇也可以和附近的城市组成联合组织 ，实现资源整合 、统筹规划 ；开展大型设施建设 ，在解决城市交通 、公 共交通 、文化遗产保护区等方面也具有重要的作用 。在联合体层面 ，对具有相似发展特征或具有共同目标的城镇进行统筹规 划 ，在地区层面协商制定实施措施 、内容和方法 ，相比较省 、大区层面 ，联合体内部的协商更加行之有效 。联合体更体现出 独立项目运作的特征 ，由于可以与运营商进行具体项目合作 ，多方参与 ，因而可以更直接的解决地区就业问题 ，满足社会需 要 。 中国大型基础设施的建设往往由重要城市作为引导 ，周围的小城镇很少参与 ，而小城镇同样面临无法实现与承担大型基础设 施的问题 ，却无法打破行政等级及地区管辖边界的问题 ，统筹考虑 ，对带动小城镇发展所起到的作用有限 。小城镇或村庄规 划往往由政府直接主导 ，开发商或者运营商直接参与的框架模式也未建立 ，协商治理的理念还在初步阶段[13-14] 。 5.3 共享设施模式下小城镇发展 法国市镇发展具有与城市同等要求的公共设施配置 ，但人口规模相对较低 ，部分市镇数量与国内村镇人口等级相似 ，在这种 情况下 ，部分教育设施 ，如小学 、中学 、高中 ；特殊教育设施 ，如音乐学院 、体育学院等 ；部分公共设施 ，如特殊类型医 院 、分类型图书馆 、博物展览管等 ，均无法在一个市镇实现建设管理与后期维护 ，这些公共服务设施提供的社会生活已成为 必不可少的一部分 ，市镇联合体根据人口分布与城镇发展特征 ，合理分配公共设施的建设指标 ，统筹安排建设项目与资金支 持 ，尽可能地满足所有人群的基本需求 。 大城市往往有较多的就业机会 ，并能吸引周边小城镇的人群 ，为区域内人口流动而产生的居住 、就业 、教育 、医疗 、交通等 [15] 问题 ，提供解决的途径 。联合体框架的建立 ，统一协调人的需求 ，重新建立社会网络关系 ，而不受地理边界的限制 。共 享经济成为近年来中国发展的重要引导 ，联合体模式下的公共设施共享模式