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行政机关不履行法定职责的国家赔偿责任 　　赖远明 谢君 新中 　　行政机关不履行法定职责，在理论界也称为行政不作为，指的是行政机关 在法律上负有某种作为的特定义务 违反该义务不作为的行为。与行政作为一样， 行政机关不履行其应当履行的法定职责，会给行政管理相 人造成损害，有损害 就要赔偿，而从理论到实践，人们普遍漠视了行政机关不履行法定职责的国家赔 偿问题。在社会生活实际中，行政机关不履行法定职责造成相 人损害的现象在 数量上远远多于积极的作为行为，研究行政机关不履行法定职责的国家赔偿责任， 无疑具有积极的现实意义。 　　一、行政机关不履行法定职责国家赔偿的立法现状 　　从国外的立法实践看，将国家机关及其工作人员不履行法定职责纳入国家 赔偿范围早已有之。《美国联邦侵权法》第 1346 条第 6 款规定：“ 由于政府雇员在他 的职务或工作范围内活动时的疏忽或错误的作为或不作为所引起的财产的破坏或 损失，人身的伤害或死亡等属于美利坚合众国的侵权赔偿范围。”德国 1981 年《国 家赔偿法》第 1 条第 1 款规定：“公权力机关违法 他人承担义务时，公权力机关应 依据本法 他人赔偿就此产生的损害。” 　　就我国而言，法律虽然将行政机关不履行法定职责纳入了司法审查范围，却 未明确规定行政机关不履行法定职责侵权时国家的赔偿责任。但从《国家赔偿法》的 立法精神看，国家亦未拒绝为其工作人员的不作为行为承担责任。《国家赔偿法》第 3 条第 5 项“造成公民身体伤害或者死亡的其他违法行为。”第 4 条第 4 项“造成财 产损害的其他违法行为”。从字面上理解，似乎也包含了行政机关不履行法定职责 的行为。司法实践中，最高人民法院(2001)23 号《关于公安机关不履行法定职责是 否承担行政赔偿责任 问题的批复》规定：“ 由于公安机关不履行法定职责，致使公民、 法人和其他组织的合法权益遭受损害的，应当承担赔偿责任……”，这一规定明确 了公安机关不履行法定职责的行政赔偿责任，各级法院依据此规定亦产生了许多 判例，但亦仅仅局限于公安机关这一行政领域。 　　因此，应该认为，我国立法尚未明确行政机关不履行法定职责侵权的国家 赔偿责任，但有行政机关不履行法定职责承担国家赔偿责任的司法实践。随着责 任政府意识的日益普及，行政机关不履行法定职责侵权的，国家应当承担赔偿责 任，这应是国家赔偿制度的发展方向。 　　二、确立行政机关不履行法定职责国家赔偿责任的现实意义 　　实际上，由于我国长期的封建社会的遗留，权利本位思想并未在我国深入 普及，官贵民贱、权力本位仍然普遍根植于国家工作人员及普通公民思想之中。无 过便是功的为政思想也是政界一大批人的执政理念。又加之国家赔偿法 作为模 式下的行政行为设定了赔偿责任 导致国家机关及其工作人员为逃避责任而不作 为，行政机关不履行法定职责的现象日益增多，在数量上远远多于作为的侵权行 为，并且这种量上的差距日益加大。在法律上仅仅明确量少的违法作为行为的国 家赔偿责任而疏忽量大的不作为的赔偿责任，显然不是我国国家赔偿制度的中心 点。这也是“赔偿案件之少，赔偿数额之低，获赔之困难，已经让不少人对这部法律 失去了信心”的现实原因。笔者认为，确立行政机关不履行法定职责的国家赔偿责 任，至少有以下几个方面的现实意义： 　　一是有利于强力推进依法行政进程，促成责任政府的真正建立。确立行政 机关不履行法定职责的国家赔偿责任后，行政机关作为或不作为侵权均需承担赔 偿责任，势必破解“ 多做多错，少做少错，不做不错”的思维定势，使之变成“少做多 做都会错，只有做好不会错”。从根本上改变行政机关及其工作人员的惰性，促其 积极履行法定职责，进而达到依法行政的终极目标。 　　二是符合市场经济的必然要求。市场经济在本质上讲是法治经济，它要求 各市场主体的法律责任是明确而完备的，由于现阶段行政机关不履行法定职责的 责任不大或者没有责任(仅为责令履行，而履行是其本应负有的义务)，与行政机关 在市场经济中的管理、引导的强权远远不相适应，必然导致行政机关怠于履行法定 职责