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乡镇财政体制创新与财政解困研究 作者：汤剑松 郑晓林 最近，就乡镇一级财政是否有存在的必要这一议题，财政界、学术界 有很多专家学者发表了高见。的确，现行乡镇财政体制的弊端和财政 困难问题越来越受到社会的关注，这一问题如不解决容易演变成为影 响政局稳定的重要因素。但我们认为，以我国幅员辽阔和正处于改革 发展关键阶段的实际，五级财政体系在相当长的时期内应保持稳定。 对其中比较突出的乡镇财政问题，只能从问题产生的原因着手，寻求 管理体制调整与创新的思路。本文拟结合黄冈市部分乡镇的实际，通 过分析现状，剖析原因，提出相应的对策建议。 一、现行乡镇财政体制的主要弊端 同全国、全省财政体制改革的步伐相一致，黄冈市乡镇一级财 政机构的设置始于 1983 年，经过财税分设和撤区建乡（镇）后，乡 镇财政于 1987 年开始打破统收统支的格局而形成雏形。十几年来， 乡镇财政体制经风历雨，大体有三个阶段的重要变化：1998—1990 年，随着乡镇政权的完善，乡镇财政实行了“核定收支、比例分成” 的分灶吃饭管理体制；1991—1993 年，对分灶吃饭体制进行完善， 实行的是“核定收支基数，收支包干，递增上交或定额补贴，短收超 收自理”的管理体制；1994 年以后，各地按照分税制财政体制改革 的要求，开始实行“划分税种、核定收支、增收分成、短收自补”的 管理体制。这一体制实际上是一种包干体制和分税制并存的“双轨 制”。尽管在执行过程中，各县市根据经济发展进行了一些调整，但 其实质仍体现在两个方面： 一是在“核定收支、收支挂钩”的基础上，分别实行定额上交、 递增上交、定额补贴和超收分成。如麻城市对经济基础好、中、差三 个档次的乡镇，分别实行递增上交、定额上交、定额补贴和超收全留 的政策；罗田、黄梅和浠水三县实行“核定收支基数，收入全额上解， 支出同比例拨付，收支整体挂钩，超收分成”的政策，一定三年不变； 红安县则依靠烟财政的支撑，对全部乡镇区分情况实行定额补贴。在 收支基数的确定上，各县市采取的方法也不尽一致。如武穴市 1999 年至今的乡镇财政体制，收入基数以 1997 年决算收入的 25% 、1998 年决算收入的 50%和 1999 年预算收入的 25%计算；支出基数则以 1998 年底财政、编委共同核定的供给人员编制为依据。英山县 2000 年乡镇收入基数以 1997 一 1999 年收入任务平均数的 30 ％、1997 一 1999 年收入实绩平均数的 30 ％和 1997 一 1999 年收入基数平均数的 20 ％、2000 年预算任务的 20 ％等四项合计数平均递减3 ％后，再按 收入规模分档、按比例增长后作为当年收入基数。 二是对税费种类进行划分，确定乡镇收入范围。英山县明确乡镇 财政包干收入的范围包括：乡镇范围内的国税、地税部门征收的工商 各税（不含中央和省级收入）和财政部门征收的农业税（正税部分）、 农业特产税。在乡镇的县直国有企业所得税、特产税、耕地占用税、 契税、农村教育费附加、国资非转经收入，不进入乡镇收入基数和参 与分成，但纳入年终目标考核。武穴市明确乡镇收入范围包括：乡镇 级企业所得税、营业税、个人所得税、房产税、土地增值税、车船牌 照使用税、屠宰税、农业税、农业特产税和契税；乡镇与中央的共享 收入，即增值税的 25% ；乡镇与省、市的共享收入，即城镇土地使用 税的 30%、耕地占用税的 55%，印花税的 80%，城市维护建设税的 90% ；资源税的 50% 。 总的来看，现行乡镇财政管理体制打破了原来苦乐不均、鞭打快 牛和县市财政包揽过多的格局。乡镇财政也逐步成为一级实体，较好 地调动了乡镇发展生产、组织收入、管理支出和自求平衡的积极性， 为基层政权建设和社会进步发展起到了重要保障作用。但是，乡镇财 政毕竟诞生时间不长，独立性差，现行体制受到诸多因素的制约，很 不完善，突出表现为“四个不对称”： 1 、与分税制的改革要求不对称，上下级财政之间的利益冲突日 渐加剧。一是税种划分过乱，分税分灶不彻底。乡镇没有主体税种， 消费税全额上划和增值税 75%上划中央后，乡镇只有税源分布散、征 管难度大、征收潜力小的一些小税种，再经过省、市、县层层分成和 调控后，真正能为乡镇所有的只有农业四税的一部分和工商税的一些 零星税收，并且各县市之间差异较大，税种划分、资金留解比例各异。 浠水县洗马镇仅财政部门征收的农业四税和教育费附加等收入为488 万元，而县财政对该镇的人头经费包干基数仅为 234 万元，如果算上 国、地两税