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国际公共管理的新趋势：全球治理 摘 要：全球化 发展 的一个直接后果就是全球性 问 的与日俱增与现有 政治 实体 治理能力的相对滞后之间矛盾的凸显，它给公共管理增添了新的 内容 并提出了新的挑战 。全球治理反映了国际公共管理的新趋势。全球治理与国际规制既相联系又有区别。全球 治理问题中最为严重的是 “民主的赤字”问 一、公共管理与全球公共事 所谓公共管理，即公共部门对公共事务进行管理的 社会 活动。具体说来，是公共管 理主体为了解决公共问题，实现公共利益，运用公共权力对公共事务施加管理的社会活动 产一般将公共事务分为四类（均为狭义视角）：一是国家公共事务，主要指国家立法、司 法的公共事务。二是政府公共事务，主要指依法享有行政权力的政府组织关于维护公共秩 序和满足社会总体利益等方面的公共事务。三是社会公共事务，主要指除上述 “国家” 、 “政府”以外的非营利组织（第三部门）领域的公共事务等。四是国际公共事务，主要涉 及国与国之间等相关的国际性的公共事务。与之对应，公共管理包括国家公共管理、政府 公共管理、社会公共管理和国际公共管理 在全球化浪潮不可逆转地席卷世界之际，上述国际公共事务领域的重要性日益凸现。 一方面，随着 经济 活动在全球范围内加以组织，跨国交往与交流日益频繁，区域性和跨 区域性事务激增，全球公共问题日趋广泛地涌现。另一方面，传统所谓的 “国际”与 “国 内”事务的界域受到挑战，国际与国内、外交与内政的界线已经不再清晰，在军事安全、 经济事务、环境等诸多领域内国内事务日益上升到跨国层次。全球化 时代 各国都因全球 性问题而形成了一个相互依存的命运共同体，每一个国家都受其它国家行为的 影响 ，参 与选择的结果都部分地取决于其它参与者所作的选择，收益也部分地取决于其它成员的行 为 这类超越民族国家地理疆域的国际层面的公共事务一般被视为国家与国家之间的公共 事务，其 研究 往往为国际政治与国际关系学界所主导，对策亦是从高级政治领域内寻求 。这类事务由于突破厂民族国家的主权范围而在世界范围内又不存在一高级权威，往往不 能得到有效的治理。人们要么寄望于全球范围内统一的中央权威的形成如霸权政治，要么 寄望于各国间的一纸契约而对违规者一筹莫展。各国政府以国家地理疆界为基础解决问 的狭隘个体理性模式导致全球问题的潜在恶化，全球公共利益经常不能够得到应有的维护 。而且，将一切公共事务上升到政治的高度容易煽动不必要的狭隘的部落仇外情绪，使本 可通过协商与妥协达成的集体行动化为泡影。因此，有必要在国际公共事务的研究中更多 地采用公共管理的视角，公共管理研究也应该更多地将这类公共事务纳入到自己的视野之 中 除了此类国家与国家之间的公共事务（即所谓国际公共事务）以外，新近为人们所重 视的还有跨越不同国家部分辖区的公共事务。传统是将这类事务作为国际事务来处理的， 管理过程中不必要的或并不受其影响的其它人也被包括进来，从而造成资源的浪费与效率 低下。这种以国家为中心的管理模式要么无法针对不同公共物品的范围而根据公众需求提 供多样化的公共物品与服务，要么因为权力的疆域性而无法超出其管辖区域提供将外部效 应有效地内在化的制度安排，使得这一类全球范围内的公共问题无法得到有效解决。这表 明，国际公共管理必须引入新的发展，以满足全球化时代的要求 概言之， 目前 已有政府组织及政府间组织均不能凭借现存力量有效解决全球公共问 题，国际社会对公共服务需求迅速增长与现有的公共服务提供水平形成鲜明反差。 “国家 不仅变得太小以至于无法解决大问题，而且也变得太大以至于无法解决小问题。”所有这 一切无不向我们表明，全球化时代的来临对国际公共管理提出了新的要求 二、全球治理是国际公共管理的新发 1989 年世界银行首次使用 “治理危机” ，并于1992年发表了 “治理与发展”的年度报 告，随后， “始理”被广泛 应用 于众多的场合，近来在全球公共事务领域更是大行其道 ，全球治理理念应运而生 不同的学者从不同的视角出发，对全球治理给予了不同的定义 联合国全球治理委员会对治理的定义是： “治理是公私机构管理其共同事务的诸多方 式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续过程。它既 包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人们和机构同意的或以为符合其利益的 各种非正式的制度安排” 罗西瑞强调全球治理的规则性特点，认为， “全球治理可以被认为包括通过控制、追 求目标以及产生跨国影响的各层次人类活动——从家庭到国际组织